Regeringsduglighet

Av: Johan Hellström och Maria Vallin

Följande inlägg är samförfattat av Johan Hellström och Maria Vallin, och bygger på Marias masteruppsats ”Duglig att regera? En fallstudie över användningen av begreppet regeringsduglighet i svensk tryckt press”

“Partierna tävlar inte med idéer, utan i regeringsduglighet”[1]. Så lyder rubriken på en ledare i Svenska Dagbladet publicerad i mars 2014 och sammanfattar ett tongivande inslag i den mediala debatten inför riksdagsvalet senare samma år. Begreppet regeringsduglighet tycks ha blivit allt mer frekvent synligt i medierapporteringen kring partier. Allt ifrån journalister och krönikörer till statsvetare och politiker använder sig av termen. Att vara ”duglig att regera” är något som verkar ha hamnat högre upp i prioriteringen angående vad som ska vara avgörande för ett partis möjligheter att vinna riksdagsval, samt tenderar att fungera som ett slagträ i det politiska maktspelet. Att vara regeringsduglig är en angelägenhet som ger sken av att ha blivit lika relevant som de ideologiska aspekterna av ett partis agenda. Men vad innebär egentligen begreppet, och är det överhuvudtaget möjligt att fastställa en innebörd? Innebär t.ex. regeringsduglighet kapaciteten att regera och förverkliga sin politik? Eller möjligheten att få regera? Eller att få regera med en parlamentarisk majoritet? I såväl den akademiska som den offentliga debatten har begreppet använts på minst sagt olika sätt, och det verkar inte finnas någon direkt samstämmighet om vilken tolkning som är att föredra. En del använder begreppet till exempel för egna utvärderingar eller spekulationer i hur sittande regering respektive regeringsalternativen skulle klara av att styra landet, andra för att kommentera de svenska väljarnas uppfattning om det samma.

Inom den statsvetenskapliga forskningen finns igen tydlig definition eller något ”objektivt” sätt att utvärdera regeringsduglighet, utan även här verkar detta ligga i betraktarens ögon. Begreppet som sådant är dock inte desto mindre populärt. Idén om att regeringar, eller t.o.m. regeringsalternativ, i större grad utvärderas efter sin kompetens, snarare än efter sina politiska idéer är ingenting nytt i den statsvetenskapliga litteraturen och i detta avseende är den s.k. ’Kartellpartiteorin’ som introducerades för första gången av statsvetarna Richard Katz och Peter Mair 1995[2] relevant. Bland annat menade Katz och Mair (förenklat) att frågor om kompetens och trovärdighet blivit viktigare inom partipolitiken på grund av en tilltagande professionalisering. Och i och med att de politiska partierna blir allt mer ideologiskt lika varandra i kampen om mittenväljarna, blir det utmärkande draget, och de politiska partiernas centrala och viktigaste uppgift, istället förmågan att styra och förvalta statsmakten.

Inom svensk statsvetenskaplig forskning kan även några exempel nämnas. Exempelvis Katarina Barrling kopplar samman regeringsduglighet som förmåga att sköta statsmakten och att pragmatiskt förhålla sig till det löpande regeringsarbetet. [3] Ett annat sätt att definiera begreppet, ges av Bo Särlvik i en artikel om valsystemet i Storbritannien, där han likställer regeringsduglighet med möjligheten att regera effektivt, det vill säga att nå en ”regeringsduglig majoritet”.[4] En närliggande definition, använd av bland annat Gissur Ó Erlingsson och Douglas Brommesson[5], lägger mer fokus på praktiska omständigheter kring regeringskapacitet men även orienterad mot partiers möjlighet att genom samarbete tillsammans göra sig ”regeringsdugliga”. Utifrån denna definition resonerar författarna kring den bild Alliansen har lyckats måla upp om sig själva; att de är fyra partier med ett välfungerande samarbete som därigenom är regeringsdugliga.

Regeringsduglighet är även ett populärt begrepp inom media och den offentliga debatten. Detta är ingenting nytt, utan diskussioner om huruvida regeringar, regeringsalternativ och partier kan anses vara regeringsdugliga har en lång tradition inom svensk politik. Figuren nedan begränsar sig dock till att demonstrera hur begreppet har använts i de fyra största rikstäckande tidningarna mellan åren 1995-2016.

bild1

Kommentar: Andel av samtliga artiklar, samt antal artiklar där regeringsduglig* nämns i Aftonbladet, Expressen, DN, SvD mellan 1995 – 2016. (Källa: Mediearkivet/Retriever)

 

I figuren ovan visas att användningen av begreppet har ökat markant över tid, med en början till stegring inför riksdagsvalet 2006. Trenden är inte spikrak, men ser man till valåren 2006, 2010 och 2014 har användningen i princip fördubblats för varje år.

En tydlig trend är att ’regeringsduglig’ ökar i förekomst under valår, vilket är naturligt. Likaså att det åren efter ett valår sjunker markant, vilket kan härledas till att det i de flesta fall inte råder några frågetecken kring regeringsbildandet vid den tidpunkten. Den stora förekomsten av begreppet under 2014 går med största sannolikhet att härleda till det svåra parlamentariska läget som uppstod efter valet. Frågan var aktuell även innan valet i och med att det i de flesta mätningar tydde på ett regeringsskifte, men även på att en svår parlamentarisk situation skulle kunna uppstå. Socialdemokraterna förutspåddes göra ett svagt val, och oklarheter rådde gällande hur partiet skulle kunna komma att forma samarbeten. Utöver detta gjorde Sverigedemokraternas kraftiga ökning och roll som vågmästarparti att situationen blev extra komplicerad, inte minst då detta ledde till att regeringens budget fälldes till förmån för oppositionens. Det är alltså rimligt att anta att dessa faktorer bidrog till att diskussioner kring konceptet regering och regeringsduglighet förekom allt oftare i pressen under 2014.

Men inte heller i medias rapportering tycks det finnas någon enhetlig förståelse av vad som menas med att vara regeringsduglig. I Marias uppsats görs även en innehållsanalys av begreppet i ledare och debattinlägg under valåret 2014 i de fyra största rikstäckande tidningarna – Aftonbladet, Dagens Nyheter, Expressen och Svenska Dagbladet. Figuren nedan visar en summering av resultatet av denna analys.

bild2

Det är tydligt att även här finns det ingen enhetlig förståelse för vad detta populära begrepp för att utvärdera regeringar, regeringsalternativ eller enskilda partiers kompetens att regera betyder. En uppmaning till journalister och kollegor kan därför vara att specificera vad man menar med att vara duglig på att regera.

 

Referenser

[1] Gudmundson, Per. Alla behövs utom medborgaren. Svenska Dagbladet. 2014-03-21.

[2] Katz, Richard S & Mair, Peter. Changing models of party organization and party democracy. The Emerge of the Cartel Party. Party Politics, Vol. 1 No. 1 (1995): 5 – 28.

[3] Barrling, Katarina. Från maskros till tuktad rabatt. Statsvetenskaplig tidskrift, Vol. 116, No. 1 (2014): 95 – 120.

[4] Särlvik, Bo. Valsystemet i Storbritannien. Statsvetenskaplig tidskrift, Vol. 97, No. 3 (1994): 225-240.

[5] Brommesson, Douglas & Erlingsson, Ó Gissur. Partier i förändring. Statsvetenskaplig tidskrift¸ Vol. 112, No. 2 (2010): 131-141.

Votera eller reservera? Om metodens betydelse för analysen av konflikterna i svensk politik!

Av: Torbjörn Bergman och Stefan Jacobsson 

Ökar eller minskar graden av konflikt i svensk politik? Hur ofta röstar Sverigedemokraterna med den sittande regeringen? Detta är frågor som utgör politiskt sprängstoff i dagens medielandskap och som även varit föremål för debatt inom svensk statsvetenskap. Vi menar dock att de enkla och tillgängliga data från slutvoteringar i riksdagen som ofta används inte speglar det faktiska beslutsfattandet i riksdagen. Vi vill i stället varna för att sådana analyser kan ge en något skev bild av konfliktlinjerna och konfliktnivån i svensk politik.

När det gäller om konfliktnivån ökar eller minskar inom svensk politik har olika forskare kommit fram till olika resultat. Detta kan naturligtvis variera utifrån vilka områden och vilket material som studeras (riksdagen, valmanifest, media, etc.). Den nyvaknade betydelsen av riksdagens tillkännagivanden har tidigare också diskuterats på denna blogg.[1] Men även resultaten av studier på bara ett av dessa områden, det som handlar om de politiska partierna som beslutsfattare i riksdagen i riksdagen, varierar, trots att man använder liknande metoder. Metoderna är kvantitativa och att forskarna räknar graden av samstämmighet i parlamentariska beslut för att bestämma konfliktnivån.[2]  Här står studier av (slut-) voteringar mot studier av faktiska beslut grundande på utskottsbetänkanden. Vad som ofta missas i debatten är att detta inte är samma sak. Slutvoteringar utgör bara en (mindre) del av de beslut som riksdagen faktiskt fattar.

Vi menar att forskarna i studierna av slutvoteringar tenderar att missa en inbyggd bias i att dessa bara rör en mindre del av det som riksdagen faktiskt fattar beslut om. Särskilt intressant, menar vi, är att det finns en partistrategisk bias i de elektroniska röstsiffrorna från slutvoteringarna. Som Simon Hug (2010) visat i fallet Schweiz är de frågor som avgörs med hjälp av votering och officiellt registrerade röster i praktiken ofta begärda av vissa partier för att understryka skillnader mellan dem själva och andra partier.[3]

I en magisteruppsats (av Jacobsson) våren 2016 jämförs två metoder att mäta partipolitisk konflikt. Den ena metoden mäter och beskriver partipolitisk konflikt genom att studera hur partierna röstat i slutvoteringar. I studien undersöks hur ofta ett parti röstat för alternativt emot regeringens proposition. Det parti som röstade emot flest gånger benämns främsta oppositionsparti. Den andra metoden mäter och beskriver partipolitisk konflikt genom att räkna antalet reservationer som partierna lämnar. Det parti som lämnade flest reservationer ansågs vara främsta oppositionsparti enligt denna metod.

I den ursprungliga studien undersöktes utskottsbetänkanden och kammarvoteringar på utbildningsutskottets område för flera år.  Nedan presenteras resultatet från 2011. Figur 1 presenterar materialet baserat på utskottsbetänkanden, d.v.s. det som sedan låg till grund för kammarens faktiska beslut.

Figur 1.[4]

reservationer

Not: Totalt antal reservationer (dvs. N2) är summan av enskilda partireservationer (dvs. där en reservation lämnas enbart av ett partis företrädare) plus gemensamma partireservationer (dvs. där en reservation lämnas av fler än ett partis företrädare).

N1 = Enskilda partireservationer

N2 = Totala antalet reservationer

 

Figur 2 lyfter i stället fram de av utbildningsutskottets förslag som gick till slutvotering och elektronisk omröstning med rösträkning.

FIGUR 2[5]

voteringar

Not: Att kolumnerna för varje parti summerar olika (ej blir 48 slutvoteringar) beror på att figuren inte innehåller information om hur ofta respektive parti avstod i voteringen.

N1 = Voteringar då partier stödde utskottets förslag

N2 = Voteringar då partiet röstade emot utskottets förslag

 

År 2011 inlämnades totalt 118 reservationer rörande 11 utskottsbetänkanden från utbildningsutskottet. När förslagen sedan behandlades i kammaren hölls 48 voteringar om dessa förslag. Varje betänkande innehåller en rad förslag som sedan riksdagen beslutar om. Redan de förslag där det finns reservationer är en mindre del av allt som beslutades på förslag av utbildningsutskottet. Den andel som det voterades om är ännu mycket mindre. Vår fråga är här om det i materialet fanns någon skillnad mellan reservationer och voteringar.

I figur 1, som mäter konfliktnivån utifrån antalet reservationer, var då Socialdemokraterna det mest frekventa oppositionspartiet, både enskilt (N1=31) och totalt (N2=65). Siffran ”totala reservationer” representerar antalet enskilda reservationer plus antalet gemensamma reservationer som varje enskilt parti medverkade i. Utifrån partiernas agerande i slutvoteringar, figur 2, är Socialdemokraterna dock enbart tredje största oppositionsparti (N2=27), här slaget av både Vänsterpartiet (N2=32) och Miljöpartiet (N2=28). Socialdemokraterna avstod alltså ofta från att begära votering.

Vänsterpartiet är största oppositionsparti utifrån voteringarna, men sett till antalet reservationer är partiet enskilt (N1=14) bara tredje mest frekvent och totalt (N2=53) näst störst. Miljöpartiet å sin sida är näst största oppositionsparti sett till voteringar (N2=28), i antalet reservationer är partiet enskilt (N1=19) också näst störst men totalt (N2=48) bara tredje störst. Sverigedemokraternas position var konsekvent i båda mätningarna. Sverigedemokraterna var det oppositionsparti som oftast instämde i regeringens förslag. Både utifrån voteringar (N2=9) och antalet reservationer (N1=7, N2=17) var partiet bara fjärde mest frekventa oppositionsparti.[6]

Under 2011 röstade Miljöpartiet med regeringen i drygt 30 procent av fallen och Socialdemokraterna röstade bifall i knappt 30 procent. Vänsterpartiet röstade enbart i åtta (8) procent av voteringarna med alliansen. 2011 är det nya riksdagspartiet, Sverigedemokraterna, det enda som ger samma resultat i båda studierna. För övriga partier spelar metoden roll för resultatet.

Syftet med detta inlägg är inte att premiera den ena metoden framför den andra. Vilken metod som är att fördra beror på den fråga som ställs. Vår poäng är i stället att påvisa att metoden faktiskt spelar roll för resultatet. Framförallt, det är långt ifrån alla riksdagsbeslut som det voteras om! En stor mängd av riksdagens beslut tas med acklamation (utan formell omröstning i kammaren). Vilka beslut som det röstas om bestäms ofta av partiernas egna strategiska överväganden. Ytterligare en omständighet som kan påverka utfallet är överenskommelser mellan partierna för att minska tiden som ägnas åt voteringar i riksdagen.[7]

I vårt exempel ovan är det troligt att Vänsterpartiet velat visa att man står i opposition mot Alliansen. Förmodligen är partiet extra angeläget att visa detta då Socialdemokraterna röstar med regeringen. Andra partier har liknande partistrategiska motiv för att begära omröstning vid andra tillfällen och i andra frågor. Graden av konflikt och vilket parti som lierar sig med vem kan således mätas på lite olika sätt. Det taktiska inslaget i vad som faktiskt voteras om i riksdagen och vad som beslutas på annat sätt, är dock värt att uppmärksamma, diskutera och forska om.

Fotnoter och referenser

[1] https://maktochpolitik.wordpress.com/2016/10/17/riksdagen-visar-tanderna-tillkannagivandena-och-maktbalansen-mellan-riksdag-och-regering/

[2] Se exempelvis Sundell, Anders. Sverigedemokraterna röstar oftare med socialdemokraterna än med moderaterna. Politologerna. 2015-05-22. https://politologerna.wordpress.com/2015/05/22/sverigedemokraterna-rostar-oftare-med-socialdemokraterna-an-med-moderaterna/ , Sundell, Anders. Samarbetsmönster i riksdagsvoteringar 2002-2012. Politologerna. 2013-03-07. https://politologerna.wordpress.com/2013/02/07/samarbetsmonster-i-riksdagsvoteringar-2002-2012/#more-735, Loxbo, Karl & Sjölin, Mats (2016). Parliamentary opposition on the wane? The case och Sweden, 1970-2014. Government and opposition, Walther, Daniel. Hur röstar SD? Om makt och politik. 2016-02-01.

https://maktochpolitik.wordpress.com/2016/02/01/hur-rostar-sd/

[3] Hug, Simon (2010). ”Selection Effects in Roll Call Votes”, British Journal of Political Science, 40(1), 225–235. Se också Sjölin, Mats (1993). Coalition politics and parliamentary power. Lund: Lund Univ. Press

[4] Allianspartierna lämnade totalt en (1) gemensam reservation i utbildningsutskottet under detta riksdagsår.

[5] Allianspartierna röstade för 47 gånger och emot 1 gång i utbildningsutskottet detta riksdagsår.

[6] I de fall de fyra regeringspartierna lämnat reservationer eller röstat emot förslaget kan det bero på att utskottsmajoriteten faktiskt ändrat i regeringens förslag så att det i praktiken är oppositionen som står bakom utskottsförslaget.

[7] Jfr Bolin, Niklas & Larue, Thomas (2016). Reparlamentariseringen av Sverige? Bruket av och betydelsen av riksdagens tillkännagivanden till regeringen. Statsvetenskaplig tidskrift. Vol. 118 No. 3 s. 324.

Riksdagen visar tänderna – tillkännagivandena och maktbalansen mellan riksdag och regering

Niklas Bolin, universitetslektor Mittuniversitetet

Thomas Larue*, filosofie doktor i statsvetenskap

* Medförfattaren är även anställd vid Riksdagsförvaltningen. Eventuella omdömen och slutsatser i detta blogginlägg ska dock inte tillskrivas myndigheten.

Mycket av den politiska debatten sedan valet 2014 har handlat om den komplexa parlamentariska situationen och svårigheterna för den sittande minoritetsregeringen att genomdriva sin politik. Bland annat har de vanligtvis ganska sällan diskuterade tillkännagivanden fått mycket uppmärksamhet. Ett tillkännagivande definieras formellt som ett riksdagsuttalande av konstitutionellt icke-bindande slag, dvs. som inte är rättsligt bindande. Även om en betydande andel av tillkännagivandena är av mer teknisk och opolitisk karaktär går det inte att ta miste på att regeringen i vissa delar känts sig bakbunden av en allt mer obstruerande opposition.

Regeringen har vid flera tillfällen blivit påmind om sin svaga parlamentariska ställning. Riksdagen har genom tillkännagivanden markerat mot regeringen vad gäller bland annat en eventuell nedläggning av Bromma flygplats, begränsningar av det fria vårdvalet och frågan om vinster i välfärden. Statsminister Löfven har beskrivit oppositionens ökande användning av tillkännagivandena för ett politiskt spel. Andra bedömare har gjort gällande att tillkännagivanden har fått ökad betydelse. Bjereld med kollegor (2016:266) skriver t.ex. i sin bok om Decemberöverenskommelsen att tillkännagivandena ”rusa[t] i höjden”. Oss veterligen har det dock inte gjorts några studier som faktiskt kan ligga till grund för påståenden om att tillkännagivandeinstitutet är mer flitigt använt nu än tidigare. Stämmer det att oppositionen i riksdagen nyttjat tillkännagivanden i större utsträckning än tidigare och på så sätt tydligare sökt att markera vart skåpet ska stå? Frågan är särskilt intressant mot bakgrund av det ofta framhålls att riksdagen snarast är ett transportkompani.

För att ge svar på bl.a. denna fråga har vi i en helt ny studie analyserat data för samtliga beslutade tillkännagivanden från riksmötena 1991/92 – 2015/16 (Bolin & Larue 2016). Utöver det faktiska antalet tillkännagivanden har vi också undersökt vilka partier som stått bakom dessa riksdagsuttalanden liksom tidsåtgången för att uppfylla de av riksdagen beslutade beställningarna.

Hur ser då utvecklingen ut? Som framgår av figur 1 är det svårt att se något tydligt mönster vad gäller antalet tillkännagivanden, särskilt över tid. Vad som framgår är dock att det finns en stor variation. Om man bortser från den enda majoritetsregeringen under undersökningsperioden, Reinfeldt I (2006-2010) som av naturliga skäl inte emottog särskilt många tillkännagivanden, framgår att antalet tillkännagivanden varierar stort från 43 till 189. Värt att notera är också att den bild som framträtt under den allmänna debatten åtminstone delvis tycks stämma. Löfvens regering har näst efter Bildt-regeringen på 1990-talet mottagit flest tillkännagivanden under sina två första år.

Figur 1. Antal tillkännagivanden (tkg) under riksmötena 1991/92 – 2015/16fig1

Att endast beakta antalet tillkännagivanden riskerar dock att ge en förenklad bild av styrkeförhållandena mellan riksdag och regering. Innan 1990-talets mitt användes tillkännagivandena flitigare och på ett annat sätt – inte minst i samband med riksdagens dåvarande budgetbehandling om enskilda anslag (som skiljer sig väsentligt från idag). En annan aspekt är att många tillkännagivanden innebär att alla riksdagspartier i full enighet begär en viss åtgärd (t.ex. utredning/lagförslag) från regeringen – ofta efter att riksdagen uppmärksammat tidigare okända problem eller företeelser. Faktum är att en majoritet av alla tillkännagivanden under den studerade perioden är eniga, dvs. där även regeringspartiernas stöder förslaget. Självklart finns det variationer över tid: Under Persson-regeringens andra valperiod (1998-2002) var andelen eniga tillkännagivanden ca 64 procent medan motsvarande siffra för Reinfeldt II-regeringen (2010-2014) var 40 procent. Vi behöver således även beakta vilka partier som står bakom tillkännagivanden för att bättre bedöma vilka av dessa beslut som i realiteten ska betraktas som ”verkliga” parlamentariska bakslag för regeringen.

I figur 2 återges uppgifter om tillkännagivanden som antagits utan regeringspartiernas stöd. Under de första dryga tio åren i vår mätserie är sådana så kallade motgångstillkännagivanden ovanliga. Särskilt de socialdemokratiska regeringarna Carlsson III och Persson under valperioden 1994-98 var skickliga på att undvika sådana tillkännagivanden. Inte heller Bildt-regeringen behövde hantera särskilt många egentliga bakslag – med undantag för riksmötet innan valet 1994 – trots flera motgångstillkännagivanden under detta riksmöte utgjorde de endast 16 procent av samtliga tillkännagivanden. Annat var det under Perssons sista år vid makten då inte mindre än 44 motgångstillkännagivanden antogs vilket då utgjorde nästan hälften av riksdagens samtliga tillkännagivanden detta riksmöte.

Över tid ser vi en utveckling där såväl antalet som andelen motgångstillkännagivanden ökar. Såväl Reinfeldt II som den nu sittande Löfven-regeringen har återkommande fått motta sådana tydliga parlamentariska bakslag. När det gäller andelen motgångstillkännagivanden – den lilafärgade linjen i figuren nedan, se skalan till vänster i figuren – ligger Reinfeldt II något högre (särskilt under riksmötet före valet 2014) än Löfven-regeringen. Om vi däremot väljer att se på antalet – som åskådliggörs i figuren nedan med staplar vars färger återspeglar regeringens sammansättning, se skalan till höger i figuren – har Löfven-regeringens två första riksmöten inneburit det högsta antalet sådana tillkännagivanden under hela mätperioden.

Figur 2. Andel och antal motgångstillkännagivanden under riksmötena 1991/92 – 2015/16fig2

Det framstår således som att den utveckling som antytts i den allmänna debatten är riktig. Oppositionens ökande benägenhet att nyttja tillkännagivandeinstitutet antyder en rubbning i maktbalansen till parlamentets fördel. Till detta kan tilläggas att tidsåtgången för att slutbehandla tillkännagivanden stadigt ökar över tid – från ca 1 år i genomsnitt för de tillkännagivanden som antogs under Bildt-regeringen till ca 2,5 år för de som beslutades under Persson-regeringens sista mandatperiod (se Bolin & Larue 2016: 317) – vilket kan ses som ett tecken på att riksdagens beställningar också blivit mer krävande innehållsmässigt. Även om frågan om varför denna utveckling skett ligger utanför ramen för i vart fall denna första studie så är det intressant att konstatera hur bruket av denna beslutsform tycks sammanfalla med cementeringen av blockpolitiken. I takt med att politiken polariseras och i den skärpta konkurrensen som råder mellan de numera åtta riksdagspartierna om regeringsmakten blir varje parlamentariskt maktinstrument än mer betydelsefullt för oppositionspartierna. Även om eventuella orsakssamband ännu ej kan beläggas kan man i alla fall notera att ökningen av såväl antalet som andelen motgångstillkännagivanden sammanfaller väl i tiden med bildandet av Alliansen.

Avslutningsvis menar vi också att resultaten i studien sätter vissa frågetecken för den närmast etablerade sanningen att riksdagen är en tandlös institution. Trots att parlamentet formellt besitter den yttersta makten i ett parlamentariskt system hävdas ofta att den verkliga makten ligger hos regeringen. Utvecklingen av användandet av tillkännagivanden ger dock anledning att nyansera denna bild.

Referenser

Bjereld, U., Eriksson, K. & Hinnfors, J. (2016), Förhandla eller dö. Decemberöverenskommelsen och svensk demokrati i förändring. Stockholm: Atlas.

Bolin, N. & Larue, .T. (2016), ”Reparlamentariseringen av Sverige? Bruket av och betydelsen av riksdagens tillkännagivanden till regeringen”. Statsvetenskaplig tidskrift, 118(3):307-337

Varför avgår ministrar?

Av Hanna Bäck och Thomas Persson

En fråga som väckt stor uppmärksamhet under den senaste veckan är bostadsministern Mehmet Kaplans avgång efter diskussioner i media om bland annat hans kopplingar till extremistorganisationer. I det här inlägget diskuterar vi frågan om varför ministrar avgår eller blir ”sparkade” från sina poster. Vi redovisar tidigare forskning om ministrars ”överlevnad” på sin post och skriver om hur det har sett ut i tidigare svenska regeringar.

De parlamentariska styrelseskicken, liksom det svenska, vilar på idén om en demokratisk styrningskedja, där politisk makt delegeras från väljare till representanter i parlamentet, som i sin tur utser makthavare i regeringen (se t ex Strøm et al. 2003). En viktig förutsättning för parlamentarismens funktion är att den delegerade makten kan kontrolleras och att ansvar kan utkrävas av de som utövar makten. Den demokratiska kontrollen i Sverige garanteras bland annat genom möjligheten för riksdagen att väcka misstroendeförklaring gentemot statsministern eller enskilda statsråd i regeringen (Bäck et al. 2007).

I forskningen om regeringsombildningar fokuserar man på statsministerns delegerade makt till ministrarna i en regering och de problem som kan uppstå då makt delegeras. Ett sådant problem är att ministrar använder sin makt på ett sätt som inte är i statsministerns intresse, till exempel att hen för en politik inom ett departement som inte är i enlighet med den politik som statsministern står för. Ett annat problem kan uppstå för att det är svårt att fullt ut ”granska” ministerkandidater – hur kan till exempel statsministern vara säker på att en ministerkandidat är lojal, kompetent och icke-korrupt?

I vår tidigare forskning har vi studerat skälen till att ministrar får avgå (se ex. Bäck et al. 2012). I tabell 1 nedan presenterar vi de vanligaste skälen till ministeravgångar i svenska regeringar, dvs. ministrar som fått lämna regeringen.

Figur 1. Skäl till att ministrar avgår

figur_avgångar

Kommentar: N=85. Det totala antalet ministeravgångar i våra data är 756, men vi studerar här ett urval av ”intressanta” avgångar: vi inkluderar ej avgångar som skett p.g.a. att regeringen avgått (565), avgångar som inte varit möjliga att koda (35), eller avgångar som lett till att personen fått en annan ministerpost (71).

Det vanligaste skälet till att en minister avgår är av rent privata skäl, t ex. på grund av pensionering eller att ministern fått ett annat jobb utanför regeringen. Denna typ av avgångar (35%) kan givetvis också rymma fall där statsministern agerar för att göra sig av med en minister som inte presterar tillräckligt väl. Utåt framställs det emellertid som att personen i fråga får ett nytt jobb, som när Margareta Winberg utsågs till ambassadör i Brasilien. Till de privata anledningarna hör även de fall då ministrar drabbas av allvarlig sjukdom eller ett dödsfall inträffar (22%). Mer än hälften av alla ministeravgångar i Sverige kan alltså betecknas som ”naturliga”.

En annan vanlig orsak till ministeravgångar är regeringsombildningar (13%). Skälet till regeringsombildningar är inte alltid känt, det kan exempelvis vara ett sätt för statsministern att förnya regeringsarbetet och visa politisk handlingskraft genom att omorganisera regeringen. Men det kan också handla om att göra sig av med ministrar som inte presterat tillräckligt väl. De fall där vi tydligt kunnat utläsa regeringschefens missnöje med de resultat en minister åstadkommit utgör 12 procent av alla avgångar och var särskilt vanliga under Göran Perssons tid som statsminister 1996–2006. Exempel på ministrar som avgick på detta sätt är kommunikationsminister Ines Uusmann, socialförsäkringsminister Maj-Inger Klingvall och demokratiminister Britta Leijon – samtliga under Göran Perssons regeringsperiod.

Sammantaget utgör de avgångar som sker på grund av regeringsombildningar eller låga prestationer ca en fjärdedel av samtliga ministeravgångar. En utveckling mot allt fler avgångar av denna typ motsvarar vad som är att förvänta enligt den så kallade ”presidentialiseringstesen”, som innebär att regeringscheferna tenderar att bli allt mäktigare i förhållande till parlamenten och de partier de tillhör (se t ex Aylott 2005). Någon entydig trend i den riktningen har vi dock inte kunnat hitta i våra data.

Det förekommer även att ministrar avgår på grund av politiska motsättningar, som exempelvis när försvarsminister Mikael Odenberg lämnade Reinfeldts regering på grund av stora nedskärningar i försvaret, eller när centerledaren Olof Johansson lämnade Bildts borgerliga koalitionsregering på grund av Öresundsbron. Denna typ av avgångar utgör cirka 9 procent av samtliga ministeravgångar.

Resterande avgångar – cirka 8 procent – sker på grund av skandaler och mediadrev. I dagens mediala samhälle är ministrarnas förmåga att hantera de så kallade ”mediadreven” särskilt viktig, vilket bland annat Kaplan-affären vittnar om. Genom åren har vi sett många liknande skandaler där enskilda statsråd hamnat i det mediala blickfånget och inte lyckats skaka av sig kritiken och till slut tvingats avgå, eller själva valt att avgå. Grundorsakerna varierar men vanligast är de privatekonomiska skandalerna, som exempelvis när vice statsminister Mona Sahlin avgick till följd av Tobleroneaffären, eller när handelsminister Maria Borelius avgick efter endast åtta dagar bland annat till följd av att hon anlitat svart arbetskraft. Laila Freivalds är ensam med bedriften att tvingas avgå vid två tillfällen, dels som justitieminister på grund av en lägenhetsaffär och senare som utrikesminister efter den kritiserade hanteringen av Tsunamikatastrofen.

I jämförelse med exempelvis Storbritannien är det ytterst ovanligt med sexskandaler i Sverige (Berlinski, Dewan och Dowding 2012). Vi kommer endast på två fall i Sverige under efterkrigstiden: kyrkominister Nils Quensel avgick 1951 efter den så kallade Kejneaffären, där han anklagades för homosexuella förbindelser och otillbörliga poliskontakter, samt arbetsmarknadsminister Sven-Otto Littorin i Reinfeldts regering, som påstods ha köpt sexuella tjänster. Det kanske mest kända fallet – justitieminister Lennart Geijer som på 1970-talet anklagades för att ha köpt sexuella tjänster – avgick tillsammans med den övriga regeringen efter den borgerliga valsegern 1976, innan den så kallade Geijeraffären briserade. Därutöver har det uppmärksammats några skandaler på grund av klandervärd tjänstetutövning, exempelvis gällande justitieminister Anna-Greta Leijon (Ebbe Carlsson-affären) och försvarsminister Sten Tolgfors (p.g.a. en planerad vapenfabrik i Saudiarabien).

Till den senare kategorin hör även bostadsminister Kaplans avgång. Det speciella i detta fall är att miljöpartisten Kaplan ingick i en socialdemokratiskt ledd koalitionsregering, och detta är den första koalitionen som involverar socialdemokraterna sedan den med Bondeförbundet 1951–1957. Något som den jämförande forskningen tydligt visat är att premiärministrar som leder koalitionsregeringar i lägre utsträckning genomför regeringsombildningar (jämfört med enpartiregeringar), och att det tycks vara svårare för en premiärminister att avsätta en minister som kommer från ett annat parti än det egna (se t ex Huber och Martinez-Gallardo 2008). Det närmaste fall vi kan hitta när en socialdemokratisk regeringschef haft att hantera en skandal med en minister från ett annat parti än regeringschefens är nyss nämnde Nils Quensel, som dock anses ha varit ett opolitiskt statsråd. Vi kan därför konstatera att den situation statsminister Stefan Löfvens ställdes inför när Kaplan-affären uppdagades är tämligen unik för en (svensk) socialdemokratisk regeringschef.

Utöver att studera varför olika ministrar har avgått så har vi även studerat hur länge olika ministrar suttit på sin post. Denna typ av analys visar att svenska ministrar generellt sett tycks sitta ”löst” på sin post i jämförelse med till exempel ministrar i Storbritannien, då endast ungefär 50 procent av de svenska ministrarna suttit 24 månader eller längre på sin post. Vi visar också att ”omsättningen av ministrar” varierar mellan olika statsministrar. Exempelvis finner vi att bland efterkrigstidens statsministrar framstår Göran Persson och Tage Erlander som ”flitiga ombildare”. På basis av dessa resultat drar vi slutsatsen att det inte tycks finnas en generell trend mot att ministrar sitter allt kortare tid på sin post (Bäck et al. 2007).

En annan viktig fråga som studerats är huruvida ministrar med en viss typ av bakgrund sitter längre på sin post. I våra analyser finner vi att ministrar som suttit i Riksdagen tycks ”överleva” längre (se Bäck, Meier och Persson 2012). I figur 1 redovisas detta resultat i en graf. På den horisontella axeln beskrivs antalet dagar och på den vertikala axeln andelen ministrar som ”överlevt” på sin post fram till en viss tidpunkt. Ett ”hopp” nedåt på kurvorna visar att en eller flera ministrar lämnat sin post. Den övre streckade linjen beskriver ministrar med parlamentarisk bakgrund, och resultaten visar att dessa sitter längre på sin post. En tänkbar förklaring till detta är att personer som har haft politiska uppdrag har ”granskats” utförligt, t ex. av sina partikollegor, och därför kan förväntas klara sig bättre som ministrar.

Figur 2. Ministrars parlamentariska bakgrund och deras ”överlevnad”

kaplanmeiersverige

Kommentar: figur från Bäck et al. 2012. ”MP” = (”Member of Parliament”), minister som suttit i Riksdagen före tillträde. Analysen visar regeringsombildningar 1951–2006.

När det gäller bostadsminister Kaplan så har han suttit i Riksdagen och har även erfarenhet inom miljöpartiet, vilket tyder på att han borde ha granskats relativt utförligt före sitt tillträde. Eftersom Kaplan fick avgå i ”förtid”, så kan man ställa frågan om miljöpartiet och statsministern har genomfört en tillräckligt utförlig granskning av sina ministerkandidater.

I det aktuella fallet är det inte heller helt uppenbart huruvida det var ministern själv som valde att avgå – vilket Kaplan själv hävdar – eller om det var statsminister Löfven eller miljöpartiets ledning som i princip tvingade honom att avgå när skandalerna uppdagades. Vad som är tydligt är att Löfven hade ett intresse att göra sig av med Kaplan, eftersom det fanns en uppenbar risk att stödet för regeringen skulle falla ytterligare från en redan låg nivå. Här visar också tidigare forskning att premiärministrar ofta väljer att avskeda ministrar när regeringen riskerar att förlora populäritet (se Dewan och Dowding 2005).

Att statsministern avskedar en minister som agerat klandervärt är en naturlig del i det demokratiska ansvarsutkrävandet och kan inte anses problematiskt i sig – snarare visar detta att demokratin fungerar. Det är mer problematiskt om vissa politiker granskas hårdare och utsätts för ”mediadrev” i större utsträckning än andra. Tidigare forskning har till exempel visat att kvinnliga politiker tycks granskas hårdare i media (se t ex Bromander 2012). Exempel på ministeravgångar vittnar om detta, däribland Mona Sahlin, Laila Freivalds och Anna-Greta Leijon. Huruvida ministrar med utländsk bakgrund granskas hårdare i media får framtida forskning utvisa, och vi kan inte avgöra om Kaplan granskats hårdare än sina regeringskollegor innan en mer systematisk analys har genomförts. Men en sak är säker, skandaler som leder till ministeravgångar är ovanliga i svensk politik – och ingen skandal är den andra lik!

Referenser

Aylott, Nicholas (2005), ”’President Persson:’ How did Sweden get him?”, i Thomas Poguntke & Paul Webb (red.), The presidentialization of politics: A comparative study of modern democracies. Oxford: Oxford University Press.

Berlinski, Samuel, Torun Dewan & Keith Dowding (2012), Accounting for ministers: scandal and survival in British government 1945–2007. Cambridge: Cambridge University Press.

Bromander, Tobias (2012), Politiska skandaler!: Behandlas kvinnor och män olika i massmedia?. Avhandling, Linnéuniversitetet.

Bäck, Hanna, Henk Erik Meier & Thomas Persson (2012), “Controlling Agency Loss. An Analysis of Ministerial Turnover in German and Swedish Post-War Cabinets”. Paper presented at the 70th Annual MPSA conference in Chicago, 12–15 April.

Bäck, Hanna, Thomas Persson, Kåre Vernby & Lina Westin (2007), Från statsminister till president? Sveriges regeringschef i ett jämförande perspektiv. SOU 2007:42. Stockholm: Fritze.

Dewan, Torun & Keith Dowding (2005), ‘The Corrective Effect of Ministerial Resignations on Government Popularity’, American Journal of Political Science 49(1):46-56.

Huber, John D. & Cecilia Martinez-Gallardo (2008), “Replacing cabinet ministers: Patterns of ministerial stability in parliamentary democracies”, American Political Science Review 102(2): 169-180.

Strøm, Kaare, Wolfgang C. Müller & Torbjörn Bergman (red.), Delegation and Accountability in Parliamentary Democracies. Oxford: Oxford University Press.

Är Sverigedemokraterna höger?

Av Niklas Bolin

En av de mer debatterade frågorna i såväl media som i den statsvetenskapliga forskningen är framväxten av högerradikala partier. En inte oväsentlig del av denna forskning berör specifikt huruvida man kan tala om en partifamilj och i så fall vad denna ska kallas. Högerextrema, högerradikala, ytterhöger eller högerpopulister är bara några av de benämningar som används. Även om det finns andra beteckningar, som exempelvis invandringskritiska eller nationalkonservativa, är det anmärkningsvärt ofta som prefixet höger ingår i beteckningen. Att så är fallet har fått många att höja på ögonbrynen. Inte minst partierna själva är ofta avoga till att betrakta sig som höger. Istället framställer sig dessa partier ofta som mittenpartier på den socioekonomiska politiska dimensionen.

I en för forskningsfältet tidig och mycket inflytelserik studie hävdade Herbert Kitchelt (i samarbete med McGann 1995) att högerradikala partiers framgångar ska förstås utifrån en ”vinnande formel” som består i nyliberal ekonomisk politik och auktoritarianism. Givet hur många av dåtidens högerradikala partier som profilerade sig så framstår Kitschelts karaktärisering som rimlig, särskilt i de skandinaviska länderna. I såväl Norge (Fremskrittskpartiet, ursprungligen Anders Langes parti til sterk nedsettelse av skatter, avgifter og offentlige inngrep) som Danmark (Fremskridtspartiet) bildades under 1970-talet högerradikala partier där en ekonomisk högerposition var en bärande del av politiken. Med krav på minskad stat och neddragningar på skatterna, ofta benämnd skattepopulism, var det tydligt att partierna kunde placeras in till höger på den politiska skalan. Även i Sverige fick vi en sen efterföljare i form av tvåmannapartiet Ny demokrati vars politiska program var en blandning av nyliberal skattepopulism, systemkritik och invandringsmotstånd (Bolin 2012).

Med tiden har dock skepsis rests mot kategoriseringen av dessa partier som höger. Allt fler har menat att partierna snarare än till höger på den ekonomiska dimensionen placerar sig centralt. Detta är också något som Kitschelt (2007) noterat i en senare studie där han hävdar att de högerradikala partierna har förändrats i takt med förändringar i omvärlden och de västeuropeiska partisystemen. Partiernas framgångar under 2000-talet bör således ses utifrån en ”ny vinnande formel” bestående av auktoritarianism kombinerat med en mittenposition på den ekonomiska dimensionen (de Lange 2007). Även om denna bild numera är den dominerande är den inte allenarådande. Empiriskt har det också framkommit variationer inom partifamiljen, där vissa av de högerradikala partiernas ekonomiska politik ligger klart till höger. I en svensk kontext är det intressant att undersöka hur det svenska högerradikala partiet, Sverigedemokraterna (SD), positionerar sig. Givet den dagspolitiska situationen med låsta blockpositioner som resulterat i en omtvistad Decemberöverenskommelse (Bergman et al. 2015) är det också intressant att jämföra SD:s position med övriga partier.

Att avgöra ett partis position på en politisk dimension är en subjektiv bedömning. Alla tillgängliga metoder för att fastställa positionen lider således av en viss godtycklighet. Av detta skäl är det befogat att använda sig av flera olika mått för att belysa frågan från olika perspektiv. Partiforskningen har i huvudsak tre olika metoder för att bestämma vilken position ett parti befinner sig på – väljarundersökningar, expertundersökningar och att utgå från uppgifter som tillhandahålls av partierna och deras företrädare.

Väljarnas uppfattningar kan användas på två sätt. Antingen kan man låta väljarna placera in partierna på en vänster-högerskala eller så låter man partiernas väljare placera in sig själva på samma skala. Båda frågorna ingår numera i standardarsenalen av frågor som ställs inom valforskningen. Resultaten från 2014 års valundersökning är ännu inte offentliggjorda vilket innebär att vi får nöja oss med att se på väljarnas åsikter fram till och med 2010 års val (Oscarsson & Holmberg 2013). Respondenterna ombeds placera in partierna på en 10-gradig skala där 1 är längst till vänster och 10 längst till höger. I 2010 års val placeras SD något till höger om de så kallade mittenpartierna med ett medeltal på 7,4 (C, 6,3; FP, 6,6; KD, 6,8) dock till vänster om M (8,3). De rödgröna partierna placerades alla klart till vänster (V, 1,2; S, 3,3; MP, 3,9). Mönstret är identiskt när man låter partiernas väljare själva placera in sig på skalan med ett viktigt undantag – SD:s väljare anser sig stå i mitten (5,8) och till vänster om samtliga allianspartier. Intrycket förstärks av siffrorna från 2014 års vallokalsundersökning (Oleskog Tryggvason 2014) som visar att SD är det näst största partiet bland väljare som identifierar sig som ”varken höger eller vänster”. Med 23,1 procent är endast Socialdemokraterna (31,1) starkare i denna väljargrupp.

Ett andra sätt att låta bestämma ett partis position är att fråga experter. Det finns naturligtvis alltid anledning att diskutera vem som kan anses vara expert, men denna metod är alltjämt ett vanligt och populärt tillvägagångssätt inom statsvetenskapen. Konkret går det till så att ett antal experter tillfrågas om partiers positioner i olika sakpolitiska frågor eller politiska dimensioner och att medelvärdet av svaret antas beskriva partiets position. Chapel Hill Expert Survey, som görs vart fjärde år, är den absolut mest använda expertundersökningen. 2010 var första gången som SD var inkluderat i undersökningen och denna får, då 2014 års undersökning ännu ej är färdigställd och offentliggjord, användas för att indikera partiets position. I undersökningen ombeds experterna (oftast statsvetare från det land som partiet kommer ifrån) placera in partiet på en skala från 1-10 där 1 är längst till vänster. SD erhåller 2010 medelvärdet 5,5 på frågan om dess positionering på ekonomiska frågor, dvs. endast marginellt till höger om mitten. Detta kan jämföras med de fyra allianspartierna som samtliga placeras tydligt samlat till höger (7,0-7,3) och de tre röd-gröna partierna som är tydligt till vänster (1,4 för V, 3,3 för S och 3,5 för MP).

Avslutningsvis kan man också undersöka partiernas position genom att utgå från den information de själva tillhandahåller. Även om studier där partiernas politiker tillfrågas, så kallade elitenkäter (för ett bra exempel se Hanna Bäcks (2003) avhandling), har blivit vanligare så är den oftast använda metoden för att göra detta att utgå från vad partierna säger i sina valmanifest. Dessa dokument är visserligen konstruerade så att de framställer partierna så som de vill uppfattas. Men givet att svenska partier generellt sett genomför sina vallöften i en hög utsträckning torde valmanifesten vara goda beskrivningar av partiernas politik. Med utgångspunkt från i förväg fastställda kategorier kan man jämföra valmanifest med varandra, men även eventuella förändringar över tid. Jag har tittat på hur partierna profilerat sig över en längre tid genom att analysera den ekonomiska höger-vänsterskalan i partiernas valmanifest från 1979 och framåt (se Figur 1). På en skala från -100 (längst till vänster) till +100 (längst till höger) får SD en position på 4, dvs, i stort sett i mitten av den ekonomiska skalan. Jämfört med 2006 års val är det en tydlig vänstersväng. Det tydliga blockmönster som framkommit i såväl väljarundesökningar som expertenkäter förstärks. De respektive blocken är tydligt samlade, de rödgröna till vänster och alliansen mitten-höger.

Figur 1: Position på vänster-högerskalan enligt partiernas valmanifest

HVposition

Sammantaget framträder en relativt tydlig bild. Det högerradikala partiet Sverigedemokraterna ligger inte till höger utan i mitten. Bortsett från väljarnas positionering av partierna visar samtliga mätningar att partiet placerar sig nära centrum på den ekonomiska vänster-högerskalan. Det är dessutom intressant att notera att partiet huvudsakligen kan inordnas i det borgerliga blocket i detta avseende.

Denna slutstats bör dock beaktas med en stor dos försiktighet. Även om den ekonomiska vänster/höger-dimensionen har varit, och fortsätter att vara den absolut viktigaste för att förstå sig på såväl de svenska partiernas agerande som väljarnas val av parti (Bergman & Bolin 2011) blir en alternativ konfliktdimension allt viktigare i svensk politik. Med politisering av frågor som brott och straff, moralfrågor, sexuella minoriteter, jämställdhet och invandring framträder en liberal-auktoritär, eller sociokulturell, dimension. Det är på en sådan dimension som SD och andra högerradikala partier är just höger (se tidigare blogginlägg för en diskussion om denna dimensions betydelse för högerradikala partiers möjligheter att nå samarbete med andra partier). Givet att det också är sådana frågor, främst invandring, som är de viktigaste för SD bör dess position på den ekonomiska vänster-högerskalan betraktas som sekundär. Dessutom har Allianspartierna, åtminstone hitintills, legat långt från SD:s position i dessa frågor.

Samtidigt har integrationspolitiken varit ett av de absolut mest debatterade områdena efter valet och flera av partierna har föreslagit förändringar som kan tolkas som förslag i SD:s riktning. Det är snarast utifrån en sådan eventuell förändring som SD:s ekonomiska position ska ses. Dvs. om, och i så fall när, andra partier närmar sig SD i migrations- och integrationspolitiken kommer partiets ekonomiska politik inte vara ett hinder för samarbete. Det är också därför många högerradikala partier placerar sig i mitten. Rent strategiskt underlättar det såväl röstmaximering som eventuellt samarbete med andra partier.

Niklas Bolin, Universitetslektor Mittuniversitetet.

 

Kommentar till kodningen: Valmanifesten är kodade enligt metoden som används inom ramen för ”the Comparative Manifesto Project” som innefattar analyser av valmanifest i de flesta demokratier.  För M baserar sig siffrorna för de tre valen 2006-2014 på Alliansens gemensamma valmanifest då M inte presenterade något eget manifest. Författaren riktar ett stort tack till Torbjörn Bergman, Camilla Sandström, Ann-Cathrine Jungar, Anders Backlund och Jonas Lindahl som ansvarat för insamling och kodning av valmanifesten samt Daniel Walther som tillhandahållit figuren.

Referenser

Bergman, T., & Bolin, N. (2011). Swedish Democracy: Crumbling Political Parties, a Feeble Riksdag and Technocratic Power Holders? In T. Bergman & K. Strøm (Eds.), The Madisonian Turn. Political Parties and Parliamentary Democracy in Nordic Europe. Ann Arbor: University of Michigan Press.

Bergman, T., Bolin, N. & Sandström, C. (2015), ” DÖ är inte hållbar i längden”, Svenska Dagbladet, 2015-04-17.

Bolin, N. (2012). Målsättning riksdagen. Ett aktörsperspektiv på nya partiers inträde i det nationella parlamentet. Umeå: Umeå universitet.

Bäck, H. (2003). Explaining Coalitions. Evidence and Lessons From Studying Coalition Formation in Swedish Local Government. Uppsala: Acta Universitatis Upsaliensis

de Lange, S. L. (2007). “A New Winning Formula?: The Programmatic Appeal of the Radical Right”. Party Politics, 13(4): 411-435.

Kitschelt, H., & McGann, A. J. (1995). The Radical Right in Western Europe. Ann Arbor: The University of Michigan Press.

Kitschelt, H. (2007). “Growth and Persistence of the Radical Right in Postindustrial Democracies: Advances and Challenges in Comparative Research”. West European Politics, 30(5), 1176 – 1206.

Oleskog Tryggvason, P. (2014). Vikten av vikter: Sammanställning av viktade resultat från SVTs vallokalsundersökning 2014. Göteborg: Valforskningsprogrammet, Göteborgs universitet.

Oscarsson, H., & Holmberg, S. (2013). Nya svenska väljare. Stockholm: Norstedts.

 

 

Why did Sweden’s new government call an extraordinary election?

This is a special blog post that summarises and analyses the unusual events that have transpired in Swedish politics over the last weeks.

By: Nicholas Aylott

Something sensational happened in Swedish politics this month. The prime minister, Stefan Löfven, in office for just a couple of months, opted to call a snap election for March 22nd next year. This is the first unscheduled election in Sweden for over a half a century (and the first to be held in spring for over a century). Isn’t Sweden supposed to be the country of rational discussion and compromise solutions? How can a new election have been called just ten weeks after the previous one?

In this post, I will try to answer those questions. Partly for the benefit of readers who are not well-versed in Swedish party politics, but also to try to illuminate the really central issues and interactions, I will present a parsimonious description of what happened. (Needless to say, political scientists will soon be digging for less publicly observable evidence than that to which I refer.)

In addition, I will discuss the preference orders that the key actors might have had at different stages. The discussion is inspired by the academic literature on party goals, but takes more account of process and case-specific conditions than does, for example, the excellent recent post by Hellström, Bäck and Walther (2014). It might be called an analytic narrative (Bates et al 1998), or at least the basis of one. My interpretation of the situation is essentially the following. All the actors would have preferred to avoid a new election. However, due to a conflict between their long-term goals in relation to the shape of the Swedish party system, the new election nevertheless became a sort of equilibrium outcome.

Background

Eight parties are represented in the Swedish parliament. The three most important actors in this drama are the Social Democrats, the Alliance and the Sweden Democrats.

The Social Democrats. For many years, they were Sweden’s dominant party and usually in government. Their vote has declined since the late 1990s, but they got back into office after the election last September. They did so in coalition with the Greens, who, by contrast, were making their debut in government. Löfven, the Social Democratic leader, became prime minister.

However, the coalition was well short of commanding a parliamentary majority. Between them, the Social Democrats and the Greens had just 39 per cent of the seats in parliament. This meant that they were always going to need agreements with opposition parties to get their preferred policies – above all, their budget – into law. The new government quickly agreed on a budget package with the Left Party, but that was still not enough for a majority. They three parties’ seats amounted to only 45 per cent of the total.

The Alliance. This is a collection of four centre-right parties. Together, they were in government from 2006 until the election last September, in which they won 41 per cent of the seats in parliament. That was less than the combined total of the Social Democrats, the Greens and the Left Party, which is why the Alliance government made way för Löfven’s administration.

(Of course, it would, in many ways, be more salient to analyse the behaviour of each of the four Alliance parties, rather than treating it as single actor. However, for the sake of simplicity, I do this here only to a very limited degree.)

The Sweden Democrats (SD). This party won 14 per cent of the seats in September, a historic advance. Although SD is much more moderate than it used to be, it is entirely isolated by all the others in parliament. Partly this is because SD is the only party that opposes Sweden’s (relatively speaking) generous immigration and asylum policy. On top of that, unequivocal racists are frequently revealed among its members. In the literature, such ostracism of a party is often referred to as a ”cordon sanitaire” . 

The budget

This was the issue that brought down the government.

As we saw, Löfven’s minority coalition was clearly living precariously. Its life was made more difficult by a pledge by the Alliance, made during the election campaign (Reinfeldt et al 2014), to submit to parliament and vote for its own budget, irrespective of whether it won or lost at the polls. Still, as we saw, Löfven’s new government, with the Left Party onside, had more parliamentary seats than the Alliance did. Normally, that should have been enough for it to get its budget through.

SD threatened to throw a huge spanner in these works. Its own budget package was obviously going nowhere, because no other party would back it. If it had followed Swedish parliamentary convention (Davidsson 2014), SD would then have abstained in subsequent votes on other parties’ packages. But the party threatened to break this convention, and vote for the Alliance’s budget – which would give that package a parliamentary majority.

How they might have reasoned

Tension mounted as the budget votes approached. How might the parties have assessed their alternatives?

Social Democrats. On paper, Löfven had several options if he lost the vote. Governing according to an opposition budget was one. In practice, though, that would have been intolerable for any prime minister. Why bother to take responsibility without power? Before the vote, Löfven ruled out this scenario (Dagens Nyheter 2 December 2014).

More realistically, he could have tendered his government’s resignation. The speaker of parliament would then have tried to find an alternative prime minister. In the absence of any other serious contenders, he would surely have gone back to Löfven – who could then have formed a new government, perhaps without the Greens. For sure, this would have been a government resting on an even smaller share of the seats in parliament. But, minus the Greens, whose first weeks in government had been difficult, deals might more easily be reached with the Alliance parties. Various media commentators were keen on this scenario.

Löfven also had the power to call a new election (with certain constraints in timing), but there were various reasons why few expected him to do so. For a start, there was little to suggest that it would change much in the distribution of parliamentary seats. If it did, it might well not be to the prime minister’s advantage. The Social Democrats, the Greens and Left Party had each ended up with a rather disappointing result in September, and each might just as easily do worse rather than better in any new poll. SD might increase its vote still further. Then there were the costs involved in a new campaign, both financial and psychological.

Naturally, then, Löfven’s preferred option was not to lose the vote. But how? Simple: he wanted to do deals with Alliance parties. If at least a couple of them would agree to wave his budget through (obviously in return for policy concessions), he would be in the clear. And if agreement was made with just two (or three) of them, the Alliance, as a glorious bonus for Löfven, would have been split.

SD. The party’s main goal is to change Sweden’s immigration policy. There are two broad ways in which it might hope to achieve that.

One way might be to persuade the Alliance to reach an understanding with SD. To that end, abiding by parliamentary convention and abstaining in the decisive budget vote (albeit after making the government sweat for a while) might have been a good idea. It could have been a step towards establishing SD as a more normal party, open to co-operation with others. If the party leader had been in charge of the party’s decisions, it is possible that SD would have taken precisely that conciliatory step.

But the party leader was not in charge. Soon after the September election, he had succumbed to stress and exhaustion and had gone on sick leave. If the stand-in leader had any ambitions to take over long-term, which he almost certainly did, then it would have made sense for him to follow the immediate preferences of the party’s members and supporters. They apparently wanted the government’s budget blocked (Sydsvenskan 19 November 2014).

True, a new election would be risky for SD, too. The party might not be thanked by the voters for provoking it. Its absent leader was generally considered one of its main electoral assets. Still, SD, like everyone else, probably assumed that things would not go so far. If SD could force Löfven to resign and form a new government, that would be a big prize for the party none the less – especially if that forced its bête noir, the Greens, out of office. Alternatively, if SD could force the Alliance to back down and save the government, it could then pose as the only genuine opposition – a thoroughly comfortable position for a party of its type.

Alliance. Various observers expected that if SD did not back down, the Alliance would find some pretext for making sure that its own budget did not actually win in the parliamentary vote.

There seemed little obvious reason why the Alliance should bring down the government at that point. With the prevailing distribution of parliamentary forces, a quick return to office would have left it even more vulnerable to parliamentary blackmail than Löfven’s government was. Anyway, there were, potentially, long-term electoral gains for the Alliance in allowing a Social Democratic prime minister to flounder, as his travails gnawed at possibly his party’s greatest historic asset – its public reputation for steady, competent government.

Moreover, the biggest Alliance party was in the middle of choosing a new leader. The smallest one, meanwhile, has fallen closer and closer to losing all its parliamentary seats in each recent election. A new election would present another demanding test of its ability to keep them. In a tight election, failure would very probably spell defeat for the whole Alliance.

What actually happened

Among the many events in this episode, there were perhaps four especially important ones.

  • The weekend before December 3rd, when the budget vote was due, the government began to hint that it would put it off. A Social Democratic minister sounded confident that the government’s package could be sent back to the parliamentary finance committee for further discussion (Dagens Nyheter 30 November 2015). Löfven said much the same (Dagens Nyheter 2 December 2015).

This amounted to an invitation to SD to make good its threat to vote for the Alliance budget, or at least to say that it would if the vote was held. SD would gain little by blinking at that point if the other players were playing for time. However, this could also have been the occasion for the Alliance, having seen the government squirm quite a bit, to find that pretext for allowing Löfven to scrape his budget through.

  • The day before the vote, SD duly pledged to vote for the Alliance budget. (Indeed, the stand-in leader belligerently declared his intention to vote against any government’s budget if it did not contain cuts in spending on immigration policies (and any government that gave the Greens influence over immigration).
  • On the morning of the vote, the government let it be known that it would not after all send its budget bill back to committee. This suggested that the government was consciously marching towards defeat in the vote. That proved to be the case a few hours later.
  • Most observers were still expecting Löfven then to tender his government’s resignation. But he did not. He announced the new election.

Analysis

Just because all the players in a certain situation share a preference for avoiding something, they may nevertheless fail to avoid it. Basic game theory tells us that. Partly with reference to information and claims that have subsequently come to light, I can venture some possible explanations as to why things turned out as they did.

SD‘s decisions are easiest to understand. A party with the wind in its sails, and an ambitious caretaker at the helm, was given no incentive by the other parties to back down at any stage.

As for the Social Democrats, commentators expected Löfven to resign and take the chance to ditch the Greens from his government. The Greens had indeed been unhelpful coalition partners. But this expectation paid too little attention to parliamentary arithmetic.

Dumping the Greens so quickly would have humiliated them and poisoned their relations with the Social Democrats. Without the Greens’ support, the backing of all three smaller Alliance parties was not enough for a parliamentary majority. Löfven would have had to do deals with either the biggest Alliance party or, more likely, all four Alliance parties – which, of course, had far more seats than the Social Democrats alone. Far from splitting the Alliance, then, alienating the Greens might well have cemented it.

The Alliance‘s reasoning is hardest to discern. There are several ways of thinking about its actions.

1. Some say that the Alliance was retaliating for the Social Democrats’ obstruction of the Alliance government’s budget a year earlier and, more recently, Löfven’s leftward turn after taking office. In my view, this is unconvincing. Actually, by promising to submit its own budget come what may, the Alliance had given Löfven little option but to secure the Left Party’s support for his government’s own budget, which inevitably involved making concessions to that party.

2. Some observers see a long-term project to damage the Social Democrats’ reputation as a safe pair of governing hands, which they were determined to pursue at any price. Again, this is only partially persuasive. The shorter-term risks for the Alliance in inducing a new election were too great to make such a destructive strategy, on its own, a satisfying explanation of what occurred.

3. It is possible that the Alliance miscalculated. It wanted to make the government look incapable and chaotic, but pushed its strategy a bit too far.

Löfven said later that the night before the budget vote, and after SD had announced its voting intentions, he had offered the Alliance parties a pretty much unconditional renegotiation of the government’s budget. Their blank rejection was what had persuaded the government that there was no point in delaying the vote.

The Alliance must have expected that. It may also have expected Löfven then to resign as prime minister and to try to reform a government. At that point the Alliance, having fulfilled its pledge to vote for its own budget, might have planned finally to parley with Löfven. By calling the election, he called the Alliance’s bluff.

Once more, however, this cannot be the whole story. At the very least, the Alliance must have known that there was a reasonable risk that, pushed so far into a corner, Löfven might call an election.

4. What is lacking in the previous interpretations, and in most accounts of the Alliance’s behaviour, was its longer-term strategy. What was its plan for dealing with a parliamentary situation in which neither it nor the left-of-centre trio has a majority – a scenario that looks all too likely for the foreseeable future?

Most observers (including me) could previously see two ways of dealing with this fact. Either the Alliance could hold its nose and reach an understanding with SD – a development that, to put it very mildly, would involve huge political risks. Or the parties of the right and left would have to do deals with each other, perhaps even in some sort of German-style grand coalition, and sideline SD that way.

The Alliance, it now seems, sees a third way forward. Instead of broad cross-bloc coalitions, it wants to tweak the rules of the parliamentary game (for things like the selection of a prime minister and passing a budget) so that the biggest of the potential government constellations can govern in a more or less stable fashion, even if it lacks a majority. The four Alliance leaders made that clear in a newspaper article a week after the election was called (Kinberg Batra et al 2014).

It may not be practically realistic, and it raises basic normative questions about democratic governance. But the Alliance’s government-by-largest-minority strategy certainly constitutes a plan. It is also an expression of the Alliance’s political self-interest. The essential component of that self-interest is survival.

Löfven’s desire to create and lead a broad coalition, encompassing the Greens and a couple of the smaller Alliance parties, serves the Social Democrats’ long-term interest. Even with fewer seats than previously, cross-bloc agreements would put the party back in the centre of the Swedish party system, exercising a centripetal attraction to much smaller parties around it.

The long-term interest of the Alliance – particularly that of its biggest party, but also of its smaller ones – is that this does not happen. The Alliance wants instead to make sure that Swedish politics remains a battle between a right bloc and a left bloc, because that is a battle that it can probably win quite often. It is, after all, a contest between a stable, ideologically compact right against an unstable, ideologically stretched left.

Such a strategy could explain the intransigence shown by the Alliance leaders in the days before the fateful budget vote. Their short-term goal was to keep the Alliance together – and to signal to the world their determination to do so. Hence their insistence on fulfilling their promise to submit their own budget. Any retreat from that position might have left each of them tempted by deals with the government. Their longer-term goal was to change the rules of the game to make attaining the first goal easier. If, thanks to amended parliamentary rules, future Alliance governments were viable, even if they were minority ones, then the temptation for each Alliance party to defect would be much smaller.

Conclusion

On the basis of what we know about the events surrounding the calling of Sweden’s extraordinary election, I find this fourth potential explanation the most persuasive.

In this interpretation, Sweden’s battle over the 2014 budget was part of a struggle for the orientation of the Swedish party system. In this struggle, the Alliance accepted the attendant risk of provoking a new election. In the end, so did the Social Democrats.

Nicholas Aylott is associate professor of political science at Södetörn University and research leader in the Centre for Baltic and East European Studies.

References

Bates, Robert H., Avner Greif, Margaret Levi, Jean-Laurent Rosenthal and Barry R. Weingast (1998), Analytic Narratives (Princeton: Princeton University Press).

Davidsson, Lars (2014), ”Hur negativ är den svenska parlamentarismen? Överlevnadsstrategier i riksdagen efter 2014 års val”, Politologerna 19 August (politologerna.wordpress.com).

Hellström, Johan, Hanna Bäck and Daniel Walther (2914), ”Varför blir det nyval?”, Om makt och politik 5 December (maktochpolitik.wordpress.com).

Kinberg Batra, Anna, Annie Lööf, Jan Björklund and Göran Hägglund (2014), ”Med nya regler kan vi göra minoritetsregerande möjligt”, Dagens Nyheter 9 December.

Reinfeldt, Fredrik, Jan Björklund, Annie Lööf, Göran Hägglund (2014), ”Vi godtar inte en regering som saknar stöd för budgeten”, Dagens Nyheter August 21.

 

 

Hur vanligt är det med nya partier i nationella parlament?

Gästinlägg av Niklas Bolin

Länge var det svenska partisystemet arketypen av den så kallade skandinaviska fempartimodellen (Berglund & Lindström 1978). Sedan 1980-talets slut har dock förändringar skett som gör att denna beskrivning numera ter sig föråldrad. Flera nya partier har kommit in i riksdagen och frågan som många ställer sig nu är om ytterligare ett parti, Feministiskt initiativ, ska erhålla representation i Sveriges högsta beslutande församling. Det svenska partisystemets förändring är på intet sätt unik. Nya partier har tillkommit i de nationella parlamenten i samtliga europeiska länder. I ett tidigare inlägg diskuterades betydelsen av taktikröstande för små partiers möjligheter att nå över rösttröskeln. Detta inlägg ger en översiktlig bakgrund till hur vanligt det faktiskt är att nya partier lyckas ta sig över tröskeln in i parlamentet och således i vad mån man kan betrakta röster på ett nytt parti som ”bortkastade”.

I en av statsvetenskapens absoluta klassiker, Party Systems and Voter Alignments, från 1967 konstaterade Seymour Martin Lipset och Stein Rokkan att partisystemen runt om i Europa i allt väsentligt såg likadana ut som under demokratins barndom på 1920-talet. Trots genomgripande samhälleliga förändringar som välfärdsstatens framväxt, omfattande urbanisering och inte minst världskrig hade partisystemen i stort förblivit oförändrade. Det paradoxala med denna, så kallade, nedfrysningstes var dock att studiens publicering sammanfaller i tid med att nya partier i allt större utsträckning började dyka upp på de parlamentariska scenerna runt om i Europa. Länge var Sverige ett land där den internationella trenden lyste med sin frånvaro. Med riksdagsinträdet för Miljöpartiet 1988 inleddes dock omstöpningen av det svenska partisystemet. I valet 1991 lyckades Kristdemokraterna (då Kristdemokratiska samlingspartiet) och Ny demokrati och i valet 2010 nådde Sverigedemokraterna inträde i riksdagen.

Hur vanligt är det då med nya partier i nationella parlament? För att svara på detta har jag samlat data för samtliga parlamentsval i 18 Västeuropeiska länder mellan 1960 och 2010 (Bolin 2012, 2014). Totalt handlar det om 238 val. I dessa har 175 nya partier lyckats nå representation. Detta innebär att i snitt så inträder nya partier i de nationella parlamenten i tre av fyra val. Bakom denna översiktliga bild döljer sig dock stora variationer mellan enskilda val, mellan länder och över tid.

Det absolut vanligaste är att inget nytt parti lyckas ta sig in i det nationella parlamentet. I 128 av valen (54 procent) sker ingen utökning av de parlamentariska partisystemen. Det är också ytterst sällsynt att mer än två partier lyckas komma in i parlamentet. I endast 14 val (6 procent) är det tre eller fler partier som tidigare inte haft representation som vinner insteg i den högsta beslutande församlingen. Extremfallet är valet 1994 i Italien då inte mindre än sex nya partier vann mandat i Deputeradekammaren. Detta jordskredsval ägde rum i kölvattnet av en stor mutskandal där stora delar av det politiska etablissemanget var inblandat och vars konsekvens var att det italienska partisystemet byttes ut under loppet av ett fåtal år.

Eftersom antalet val skiljer sig åt mellan länderna i undersökningen är det intressant att förutom att jämföra det faktiska antalet nya partier också ta hänsyn till antalet val som hållits. Detta är av särskilt vikt då Grekland, Portugal och Spanien ej kunde betraktas som demokratier förrän slutet av 1970-talet. Med dessa länder undantaget får vi dock en ganska samstämmig bild av variationen mellan de Västeuropeiska länderna oavsett om vi väljer att titta på antalet nya partier eller som ett medelvärde per val. I Figur 1 ser vi att antalet nya partier varierar från Italiens 23 nya partier till Tysklands 2.  I genomsnitt innebär detta att man i Italien nästan får två nya partier varje val medan Tyskland endast får nya bekantskaper i Förbundsdagen vart femte val. Av figuren framgår också att Sveriges riksdag förefaller vara ett av de mest stabila parlamenten i detta avseende. Inte ens om man väljer att bara se på den perioden där nya partier faktiskt har lyckats nå riksdagsrepresentation så kan det svenska systemet betraktas som öppet. Det genomsnittliga antalet nya partier i riksdagen sedan 1988 är också klart under genomsnittet.

Figur 1. Nya partier i det nationella parlamentet i 18 Västeuropeiska länder 1960-2010. På y-axeln antalet nya partier per val, siffran ovan stapel antalet nya partier.

Niklas1

Kommentar: Data från Bolin (2012, 2014).

Det finns således en stor variation mellan olika länder. Samtidigt finns det också en tidsmässig variation. Om vi istället för att gruppera valen per land kan en uppdelning per decennium göras. Naturligtvis är detta en godtycklig indelning. Det ger dock oss en möjlighet att skapa oss en uppfattning om i vilken grad nya partiers parlamentsinträde är ett tidsbegränsat, tilltagande eller avtagande fenomen.

I figur 2 presenteras således ett diagram för att åskådliggöra den tidsmässiga trenden. Av denna framgår att det finns en variation också över tid. Medan det i snitt bara inträdde drygt ett parti i vartannat val under 1960-talet var motsvarande nivå nästan ett parti per val såväl under 1980- som 1990-talen. Efter detta ser vi en avtagande trend och under 2000-talet var nivån nästan nere på 1960-talsnivåer. En delförklaring till den tidsmässiga trenden är att topparna delvis sammanfaller med att nya partifamiljer växte fram. Särskilt kan nämnas de gröna och högerpopulistiska partifamiljerna. Samtidigt bör vi ha klart för oss att en majoritet av de nya partierna inte kan klassificeras inom någon av dessa grupper.

Figur 2. Nya partier i det nationella parlamentet i 18 Västeuropeiska länder 1960-2010 per decennium. På y-axeln antalet nya partier per val, siffran ovan stapel antalet nya partier.

Niklas2

Det finns flera delförklaringar till nya partiers parlamentariska inträde. Även om detta inte är platsen för en grundlig genomgång vill jag ändå lyfta fram två viktiga aspekter (se vidare, Bolin 2012). För det första påverkas nya partier av externa villkor. Framförallt är utformningen av valsystemet betydelsefull. En del av den variation som framträder i denna analys beror således på att länder med många nya lyckosamma partier har mer öppna valsystem än de med få nya partier. För det andra har det också stor betydelse hur nya partier själva agerar. Av särskild betydelse är att partiet skiljer sig från de etablerade partierna i någon eller några politiska frågor och att de också lyckas vinna väljarnas förtroende i dessa frågor. Till viss del finns alltså utrymme för nya partier att själva påverka sin framgång.

Sammanfattningsvis går det konstatera att 1) variationen i antalet nya partier i parlamentet mellan olika länder är stor och att Sverige, med en relativt hög parlamentarisk tröskel, fortfarande är ett av de mest stabila partisystemen och 2) den tidsmässiga trenden är att färre nya partier lyckas nå parlamentariskt inträde.


Niklas Bolin är universitetslektor i statsvetenskap vid Mittuniversitetet


Referenser

Berglund, S. och Lindström, U. 1978. The Scandinavian Party System(s). Lund: Studentlitteratur.

Bolin, N. 2012. Målsättning riksdagen. Ett aktörsperspektiv på nya partiers inträde i det nationella parlamentet. Umeå: Umeå universitet.

Bolin, N. 2014. ”New party parliamentary entry in Western Europe, 1960-2010.” European Journal of Government and Economics”, 3(1): 5-23

Lipset, S. M. och Rokkan, S. 1967 (red.) Party Systems and Voter Alignments. New York & London: Free Press.