En tysk minoritetsregering – kan det vara möjligt?

Gästinlägg av fil dr Jacob ChristensenLektor i samfundsvidenskab, Socialrådgiveruddannelsen, UC Lillebælt


Det har allt sedan valet till förbundsdagen den 24 september 2017 visat sig vara svårt att bilda en ny tysk regering. Efter två månader av förhandlingar mellan CDU/CSU, FDP och Bündnis 90/ Die Grünen bröt försöken samman och FDP lämnade dessa samtal i slutet av november. Ett ingripande av den tyske presidenten Frank-Walter Steinmeier har dock förmått CDU/CSU och SPD att inleda en ny samtalsrunda som möjligen kan leda till en ny ”stor” koalition som den som satt 2013-2017. Dessa samtal förvärras dock av att SPD sagt, både före och omedelbart efter valet, att partiet skulle gå i opposition om det inte självt kan leda förhandlingarna och överta kanslerns (statsministerns) position. Politiska observatörer har därför också diskuterat möjligheten att det som en väg ut ur en svårlöst situation kan bildas något så ovanligt som en tysk minoritetsregering. I diskussionerna om en möjlig minoritetsregering nämns, ibland med viss förvåning, att denna typ av regering faktiskt verkar fungera i de skandinaviska länderna. I Tyskland, utifrån erfarenheterna med minoritetsregeringar under mellankrigstiden och de institutionella lösningar som sedan valdes, framstår detta som något svårförståeligt.

I ett jämförande perspektiv har de tyska regeringsbildningsförsöken ännu inte pågått osedvanligt länge. Långdragna processer är särskilt kända från Nederländerna och Belgien. Efter valet i mars 2017 tog det sex månader innan Mark Rutte kunde presentera sin tredje nederländska regering och i Belgien tog det exempelvis under åren 2010-2011 541 dagar innan Elio de Rupo kunde presentera ett nytt regeringsavtal. Partisystemen i Nederländerna och Belgien, och särskilt det senare, är mer komplicerade än de skandinaviska, och det tyska har närmat sig de förra. Men en annan viktig skillnad ligger i synen på betydelsen av att ha ett detaljerat och utvecklat avtal innan man bildar en ny regering. Den skandinaviska traditionen bygger mer på att regeringen fortlöpande under mandatperioden förhandlar om politiska överenskommelser med oppositionen, medan i Nederländerna är det viktigare att nå en överenskommelse om ett detaljerat koalitionsavtal före regeringen formellt bildas. Den tyska synen på regeringsbildningskontraktets betydelse verka ligga närmare det nederländska och belgiska synsättet än den som råder i Skandinavien.

Statsrättsligt återfinns bestämmelserna om regeringsbildning i artikel 63, 67, 68 och 69(2) i den tyska konstitutionen. Vi kan notera här att till skillnad från i Sverige så upphör förbundskanslerns mandatperiod automatiskt när det nyvalda parlamentet (förbundsdagen, Bundestag) samlas. Efter det 19: e konstituerande mötet den 24 oktober 2017 är Angela Merkel därmed ställföreträdande kansler. Valet av nästa förbundskansler görs av förbundsdagen och den tyska konstitutionen lägger – naturligtvis inspirerad av villkoren i Weimar-republiken – efter ett sådant val stor vikt vid regeringens kontinuitet. I allmänhet är det svårt att under en mandatperiod välja en ny kansler, och konstitutionen begränsar möjligheterna att genomföra nyval. Reglerna för regeringsbildningar förtjänas att beaktas.

Regeringsbildningen i Tyskland bygger på principen om positiv parlamentarism, vilket innebär att en kandidat för att bli vald till kansler måste ha aktivt stöd av en majoritet av i förbundsdagen. Majoriteten prövas genom en omröstning där kandidaten till posten i de två första rundorna måste nå en absolut majoritet av medlemmarna i förbundsdagen. Om så sker ska den federala presidenten då utse kandidaten till kansler. I en tredje omröstning kan förbundsdagen välja en kansler med enkel majoritet, men presidenten kan då välja mellan att antingen utse den vinnande kandidaten eller att utlysa nyval. Alla tidigare kansler har blivit vald med absolut majoritet, så möjligheten att välja en kansler med en enkel majoritet har aldrig använts.

Efter att han eller hon är vald kan en kansler bara tvingas att avgå om förbundsdagen med absolut majoritet väljer en annan kansler. Detta hände 1982 då en majoritet av CDU/CSU och FDP tillsammans valde Helmut Kohl till kansler efter det att FDP hade lämnat koalitionen med SPD under Helmut Schmidt. Men förbundsdagen kan också rikta misstroende mot kanslern (utan att ersätta honom/henne med en annan person). Om detta sker kan kanslern be presidenten utlysa nyval. Denna möjlighet har använts fler gånger. Ett exempel är att den socialliberala koalitionen under Willy Brandt 1972 bad om en misstroendeförklaring som den visste att den skulle förlora. Detta möjliggjorde för ett nyval som sedan gav SPD och FDP en ny majoritet. Även Helmut Kohl iscensatte 1982 ett parlamentariskt nederlag där CDU/CSU och FDP röstade mot sin egen regering för att få till stånd ett nyval. Här var den egentliga motivationen den inre oron i FDP som följde på att partiet skiftat koalitionspartner från SPD till CDU. President Karl Carstens valde att följa Helmut Kohls begäran om nyval, ett val i vilket sedan CDU/CSU – FDP koalitionen hade framgångar. Även kansler Gerhard Schöder använde en misstroendeförklaring mot sin egen regering för att försöka få till stånd ett nyval. Även här utlyste presidenten, Horst Köhler, ett nyval som sedermera ledde fram till en koalition mellan de stora partierna, CDU/CSU och SPD.

I nuläget är det en komplikation att presidenten bara kan skriva ut nytt val om Bundestag har uttryckt misstro mot en sittande kansler och kanslern därefter har begärt ett nytt val eller om Bundestag har valt en kansler med en relativ majoritet och presidenten inte vill utse denna till posten. Inga nya val kan däremot hållas i den nuvarande situationen med en ställföreträdande kansler. Något måste förändras.

Vilka är de partipolitiska och parlamentariska förutsättningarna för detta?  Efter valet i september 2017 är mandatfördelningen mellan partierna som följer (i storleksordning):

JC1

Not: *2 ledamöter har sedan valet lämnat AfD:s Bundestagsfraktion

Förbundsdagen har 709 ledamöter vilket innebär att det krävs 355 röster för en absolut majoritet. En betydande komplikation är att det finns viktiga politiska låsningar, varken SPD eller CDU/CSU vill ingå avtal med Linke eller AfD. Således kvarstår bara två troliga (fast ännu icke genomförbara) majoritetskoalitioner:

En ”stor koalition” bestående av CDU/CSU (245) och SPD (153): dvs 399 af 709 mandat.En “Jamaika-koalition” bestående av CDU/CSU (245), FDP (80) og Bündnis 90/Die Grünen (67): dvs 393 av 709 mandat.

Jamaica-koalitionen är oprövad på federal nivå och den skulle utmana den vanliga principen om att regeringskoalitioner bör vara ideologiskt sammanhängande, eftersom Bündnis 90/Die Grünen historiskt sett har placerats till vänster om SPD. Partiets ställning på det politiska spektra kan visserligen diskuteras, men vi kan också notera att det var FDP som valde att lämna förhandlingen med hänsyn till oenigheter om integration och europeisk politik. På grund av detta framstår det osannolikt att förnyade förhandlingar skulle leda till en jamaica-koalition.

Kvar bland de koalitioner som kan få stöd av en majoritet finns då bara storkoalitionen. Förbundspresidenten Frank-Walter Steinmeier har på möten med partiledarna meddelat att han menar att CDU/CSU och SPD måste göra ett seriöst försök att nå en överenskommelse om ett nytt regeringsavtal. SPD:s motstånd mot en förnyad koalition beror på både politiska meningsskiljaktigheter med CDU/CSU inom socialpolitiken och rädslan för att en storkoalition åter kommer att ge partiet en underordnad roll i den tyska regeringen. Men liksom CDU/CSU är partiet närmast att betecknas som statsbärande till sin natur. Storkoalitionen är därför fortfarande den mest troliga lösningen på regeringskrisen.

Om förhandlingarna mellan CDU/CSU och SPD om en stor koalition ändå bryter samman är alternativet en minoritetsregeringar som aktivt tolereras av förbundsdagen. Här är det inte tillräckligt för CDU/ CSU och SPD att komma överens om att SPD ska tolerera en CDU/CSU-regering genom att inte rösta mot CDU/CSU-kandidaten till kansler. AfD, Linke och Bündnis 90 Die Grünen har tillsammans har 310 röster mot CDU/CSU:s 245 röster. En av de fyra parterna – förmodligen antingen FDP eller Bündnis 90/Die Grünen – måste då också övertalas att antingen inte rösta emot eller aktivt rösta för CDU/CSU-kandidaten. Med en sådan lösning vinner CDU/CSU över AfD, Linke och atingen FDP eller Bündnis 90/Die Grünen. Vi måste dock också betänka att även om CDU/CSUs kandidat vinner en sådan omröstning med enkel majoritet är det inte säkert att presidenten utlyser nyval. Han kan i stället göra bedömningen att ett nyval i närtid inte skulle förändra styrkepositionerna i förbundsdagen och därför kan han avstå från en sådan åtgärd.

Det är därför möjligt att en minoritetskoalition av CDU/CSU och antingen FDP eller – kanske än mer sannolikt – Bündnis 90/Die Grünen kan bli mer parlamentariskt stabil. Mot en sådan lösning talar att minoritetsregeringar i praktiken är en okänd lösning på federal nivå. För att en sådan lösning ska fungera krävs dessutom parlamentariska uppgörelser med SPD. Man fråga om SPD kommer att vara i ett mer fördelaktigt läge som ett parlamentariskt stödparti för regering ledd av CDU/CSU än som en junior partner i en storkoalition.

Sammanfattningsvis menar jag att det mest sannolika utfallet av regeringskrisen, trots SPD:s djupa vånda, ändå är en stor koalition bestående av CDU/CSU och SPD. Alternativet skulle vara en minoritetsregering av CDU/CSU – förmodligen med deltagande av Bündnis 90/Die Grünen, eftersom partiet tycks vara närmare både CDU/CSU och SPD än vad FDP är. En sådan lösning måste då vara baserat på ett kontraktsparlamentariskt stödavtal med SPD. En sådan regering kommer knappast att sitta hela mandatperioden till hösten 2021, men den kan om en tid se till att förlora en misstroendeomröstning och på så sätt åstadkomma ett nyval!

Annonser