Vi kommer inte behöva vänta lika länge på en ny regering efter valet 2022

Av: Hanna Bäck, Johan Hellström, Johannes Lindvall och Jan Teorell

[Detta inlägg finns även publicerat på forskarbloggen Politologerna]


De senaste åren har varit en turbulent period i svensk politik. Den rekordlånga regeringsbildningen 2018–19 följdes i juni i år av en misstroendeförklaring och en ny regeringsbildning. Flera forskare och andra debattörer har mot denna bakgrund förslagit grundlagsändringar som syftar till att övergå från negativ till positiv parlamentarism, att införa konstruktivt misstroendevotum och att höja riksdagsspärren. 

I boken 134 dagar, som handlade om den utdragna regeringsbildningen efter 2018 års val, diskuterar vi alla dessa författningspolitiska förslag, vilka senast fördes fram av Joakim Nergelius (DN Debatt 14/9) men som före sommaren också togs upp av exempelvis Olof Petersson (DN Debatt 18/6 och 21/6), Mikael Sandström (DI 28/6) och Per T Ohlsson (HD 11/7). Vi drar inte samma slutsatser som dessa andra bedömare. Vår forskning pekar nämligen på att de låsningar som bidrog till den komplicerade regeringsbildningen i första hand var partipolitiska. Inte konstitutionella.

Vår viktigaste invändning mot många av de inlägg som har gjorts i författningsfrågor på senare år är att de förbigår viktiga målkonflikter. Författningspolitik handlar om att välja mellan olika institutionella lösningar som alla har för- och nackdelar. En reform som är ändamålsenlig när det gäller att uppnå vissa mål kan motverka andra. Den viktigaste målkonflikten när det gäller regeringsbildningen är att det är svårt att utforma regler som både bidrar till att det går fort att bilda en regering och till starka regeringar som kan sitta kvar länge och driva igenom sin politik. 

En vanlig uppfattning är att Sverige borde övergå till positiv parlamentarism. De nuvarande reglerna kräver som bekant bara att en statsminister inte har en majoritet av riksdagens ledamöter emot sig. Detta brukar kallas för ”negativ parlamentarism”. I många andra länder, till exempel vårt grannland Finland, råder i stället principen att en majoritet måste rösta för en statsminister. Med en sådan ordning skulle vi med stor sannolikhet få stabilare regeringar. Vi skulle också få andra slags regeringar – färre minoritetsregeringar och fler ”blocköverskridande” regeringar. Men att införa positiv parlamentarism skulle tveklöst försvåra regeringsbildningen. I januari 2019 skulle en sådan regel exempelvis ha inneburit att både C, L och V måste rösta för Stefan Löfven som statsminister; det skulle inte ha räckt att dessa partier lade ned sina röster, som nu skedde.

Ett annat återkommande förslag går ut på att införa konstruktivt misstroendevotum. Denna tyska uppfinning innebär att oppositionspartierna inte får fälla en sittande regering utan att samtidigt enas om en ny statsminister. När riksdagen röstade om misstroendeförklaringen mot Stefan Löfven den 21 juni i år skulle denna regel ha inneburit att omröstningen inte bara handlade om huruvida Löfven skulle få sitta kvar utan också om huruvida han skulle ersättas av en annan, namngiven statsminister, såsom Ulf Kristersson. 

En sådan regel hade onekligen stärkt både regeringens ställning gentemot riksdagen och statsministerns ställning gentemot sina statsråd, och någon regeringskris hade vi inte fått, eftersom V inte skulle ha röstat för ett förslag som innebar att regeringsmakten övergick till M. Men det är just därför som en regel om konstruktivt misstroendevotum, precis som positiv parlamentarism, gör det svårare att bilda en regering. Med en sådan regel hade V nämligen inte kunnat utfärda det ”misstroendelöfte” som gjorde att partiet till slut släppte fram Löfven i januari 2019. Återigen hade den redan komplicerade och rekordlånga regeringsbildningen alltså ha kunnat bli ännu mer komplicerad och utdragen.

När vår regeringsform tillkom för ungefär femtio år sedan ville riksdagen möjliggöra för partierna att släppa fram en regering utan att därför ställa upp på dess politiska program. Syftet var att underlätta för snabba regeringsbildningar. Detta lyckades man också med, åtminstone fram till 2018. Men för att uppnå detta mål offrade man annat. Till exempel lade man inte lika stor vikt vid att regeringarna skulle vara stabila när de väl bildats, vilket är poängen med positiv parlamentarism och konstruktivt misstroendevotum. Trots det sitter svenska regeringar kvar länge i ett internationellt perspektiv.

Ett förslag som mer direkt syftar till att snabba på regeringsbildningen är att höja riksdagsspärren, som nu är på fyra procent, till fem procent. Syftet är att minska antalet partier i riksdagen för att på så vis underlätta regeringsförhandlingarna. Som vi visar i vår bok är antalet partier som är representerade i parlamentet mycket riktigt en faktor som bidrar till att det tar längre tid att bilda regering. Att fler och mandatmässigt mindre partier kommer in i parlamentet är också en av orsakerna till att det i hela Europa finns en trend mot längre och mer komplicerade regeringsbildningar. Men någon garanti för snabbare regeringsbildningar innebär en femprocentsspärr inte. Tyskland har en femprocentsspärr, ändå tog det 141 dagar efter det senaste valet till Förbundsdagen innan en ny regering kunde bildas – alltså ungefär lika länge som det tog i Sverige.

Om långvariga och komplicerade regeringsbildningar skulle visa sig bli det nya normala kan det finnas skäl att fundera på om Sverige borde övergå till en modell med positiv parlamentarism, konstruktivt misstroendevotum och kanske höjd riksdagsspärr. Det nuvarande regelverket syftar ju till snabba regeringsbildningar, och om vi trots det misslyckas med detta mål stärks förstås argumenten för alternativa regler som prioriterar bildandet av breda, stabila regeringar.

Vi tror dock att det som hände efter valet 2018 var något ganska unikt. Den faktor som framför allt försenade processen var att Alliansen – alltså det gamla samarbetet mellan M, KD, C och L – levde kvar som ett regeringsalternativ efter valet trots att dessa partier var fundamentalt oeniga om hur de såg på Sverigedemokraterna. Denna klyfta inom Alliansen ledde till en svår beslutsprocess inom både C och L, vilka dessutom var mycket oeniga internt. Den processen tog tid, vilket var skälet till att det dröjde ända till december 2018 innan förhandlingar kunde inledas mellan C, L, MP och S.

Nu finns inte längre Alliansen. Därmed är en av de viktigaste orsakerna till att vi fick en så komplicerad regeringsbildning efter valet 2018 undanröjd. Det betyder inte nödvändigtvis att regeringsbildningen efter valet 2022 kommer att ta de 19 dagar som annars har varit det vanliga sedan vi fick vår nuvarande regeringsform för snart femtio år sedan. Även nästa val kan ju komma att resultera i svåra förhandlingar mellan partier som tidigare inte har förhandlat om regeringsmakten sinsemellan. Men vi skulle bli mycket förvånade om det tar 134 dagar att bilda regering också efter nästa val. Även om författningsreglerna förblir de samma. Principen om negativ parlamentarism bidrog när vårt politiska system fungerade som bäst till att väljarna kunde välja mellan regeringsalternativ med distinkt olika ideologiska inriktningar, något som är svårt att uppnå i ett system där reglerna för regeringsbildningen tvingar fram breda, blocköverskridande majoritetsregeringar. Samtidigt gick det snabbt att bilda regering. Det är möjligt att de politiska förutsättningarna i Sverige har ändrats så mycket att det inte längre går att uppnå dessa mål, vilket i så fall stärker argumenten för andra författningspolitiska lösningar. Vår bedömning är emellertid att det vore förhastat att dra den slutsatsen redan nu.

Övergångsregeringar

Av: Jonas Lindahl, Torbjörn Bergman och Johan Hellström.


Vi är i skrivande stund inne på den åttonde veckan sedan riksdagsvalet, och ännu har inte talmannen presenterat någon statsministerkandidat för kammaren. Under tiden sitter Stefan Löfven och hans regering kvar i rollen som en övergångsregering[1] eller en ”caretaker”-regering som det kallas i den engelskspråkiga litteraturen. Trots att denna typ av regeringar uppmärksammats i forskningen en längre tid (se t.ex. Herman & Pope 1973) finns ingen samsyn om deras roll och funktion. Överlag finns det dock en viss konsensus om att en övergångsregering är avsedd att sitta en begränsad tid, antingen till dess att den kan ersättas av en reguljär regering eller att den utfört en specifik uppgift. Samt att en övergångsregering bör ha ett begränsat utrymme att genomföra långtgående politiska reformer, utan att denna enbart ska ”hålla ställningarna” tills en parlamentariskt tillsatt regering har bildats.

I senare forskning särskiljer man på två olika typer av övergångsregeringar baserad på hur de tillsätts, där gör man skillnad på en fortsättningstyp, där en avgående regering sitter kvar, och en tillsättningstyp, där en ny regering tillsätts i syfte att hålla igång staten medan de utför en särskild uppgift, till exempel att hålla nyval (Conrad & Golder 2010).[2] Även själva sammansättningen av regeringen utifrån andelen partipolitiska ministrar (inklusive regeringschef) och teknokrater har börjat ägnas större uppmärksamhet (McDonnell & Valbruzzi 2014).

Sverige kan faktiskt ses som ett typiskt exempel kring hur det formella regelverket kring övergångsregeringar är utformat för västeuropeiska länder med få eller inga konstitutionella begränsningar och där praxis och riktlinjer istället utarbetas när det blir aktuellt.[3] I regeringsformen fastslås endast att en övergångsregering inte får utlysa extra val, samt att en regering sitter kvar som övergångsregering fram till dess att den ersätts (RF, 3 kap. 11 §, 6 kap. 11 §).

I samband med regeringen Carlssons avgång i februari 1990 cirkulerade statsrådsberedningen en fyra sidor lång promemoria där man ger uttryck för vad en övergångsregerings befogenheter bör vara.[4] Statsrådsberedningen utgår från de förarbeten där frågan behandlats, författningsutredningen (SOU 1963:16, 17) och grundlagberedningen (SOU 1972: 15).  Och statsrådsberedningen anger att man bör följa den huvudsakliga principen från författningsutredningen (SOU 1963:16, s. 100): att en övergångsregering endast ska företa sig med sådana beslut som är av brådskande eller löpande karaktär (DS 1998:52, s. 136).[5] I fråga om propositioner, förordningar, lagrådsremisser och kommittéer menar Statsrådsberedningen att regeringen inte bör besluta om sådana om de är politiskt kontroversiella eller av partipolitisk karaktär, och helst inte besluta om något om det kan skjutas upp utan allt för stora konsekvenser (DS 1998:52, s. 136-137).

Så vad kan vi förvänta oss gällande Löfvens övergångsregering? Vår omvärld har gett oss ett antal exempel på seglivade regeringsbildningsprocesser relativt nyligen, exempelvis i Irland efter valet 2016 samt i Spanien efter valen 2015 och 2016. Den i särklass längst sittande övergångsregeringen finner vi dock i Belgien, där Yves Letermes andra regering satt kvar i hela 589 dagar (varav 541 dagar efter valet) efter att den formellt avgått och innan en ny regering lyckades tillträda. Van Aelst & Louwerse (2014) har uppmärksammat ett antal förändrade mönster i det parlamentariska arbetet under denna regeringsbildningsperiod, i huvudsak att regeringens dominans i lagstiftningsärenden minskade (men bröts aldrig). Och att parlamentarikerna började agera mer utifrån partipolitiska ståndpunkter (höger-vänster och lingvistiska) snarare än utifrån partiets regerings- eller oppositionsroll i omröstningar. Samtidigt, kunde det politiska arbetet fortgå trots den långlivade övergångsregeringen, då Belgien tillskillnad från Sverige är en starkt decentraliserad federal stat där många viktiga beslut fattas av de fem subnationella regeringarna (med tillhörande parlament).[6]

De i jämförelse traditionellt korta regeringsbildningsprocesserna i Sverige kan placeras i kontext till hur pass nära valdagen ligger budgetprocessen för nästkommande budgetår. När ett regeringsskifte sker efter ett ordinarie riksdagsval blir senaste datum en budgetproposition ska läggas 15 november. Ett tämligen nytt stycke i regeringsformen (infört i samband med grundlagsändringen 2010) fastslår att om varken riksdagen eller finansutskottet börja besluta om statsbudgeten innan årets slut gäller föregående års budget tills vidare (RF 9 kap. 5 §). Alltså, även om vi inte får någon ny regering innan den 15 november står inte staten utan en budget.

Det är givetvis svårt att sia exakt om vad som kommer att hända, men ju längre övergångsregeringen sitter kvar desto mer kan vi nog förvänta oss att den ställs inför avvägningsfrågor om vad som är ’brådskande’ åtgärder, och inte minst gällande budgeten. Vi har redan sett att riksdagen börjat bli frågvis om exempelvis anslagen för försvarsmakten inför nästkommande budgetår.[7] Moderaternas ekonomiskpolitiska talesperson Elisabeth Svantesson sade även på onsdagen (24 oktober) att partiet var beredda att lägga en egen budget om ingen ny regering hunnit bildas till 15 november, och tidigare under samma dag hade Ebba Busch Thor sagt att hon ville att Allianspartierna skulle lägga en gemensam budget.[8] Samtidigt finns det även indikationer på att regeringen förbereder för att lägga fram en mer eller mindre opolitisk budget.[9]

Ser vi till andra länder, och inte minst Nederländerna och Belgien, vilka är vana vid långa regeringsbildningsperioder har olika typer av praxis successivt utvecklas för att hantera övergångsregeringars beslutskompetenser och regler för hur statsbudgeten ska hanteras. Till exempel beslutar parlamentets underhus i Nederländerna om vilka liggande frågor som är politiskt kontroversiella i samband med att en regering blir en övergångsregering. Och i Belgien förväntas en övergångsregering att eftersträva en hård budgetdisciplin och inte initiera några nya offentliga satsningar (dvs. ha ett högt offentlig sparande) i väntan på den nya regeringen. Men utan att redan etablerade offentliga satsningar eller andra offentliga transfereringar i ekonomin blir lidande (Bouckaert & Brans 2012; Brans 2012; Devos 2012). Därför om svenska regeringsbildningar börjar ta längre kommer vi säkerligen få se en mer tydligt utvecklad praxis kring både regeringens och riksdagens agerande under sådana perioder. Den närmaste framtiden kan därför komma att avgöra hur den svenska praxisen kommer att se ut!

 


Bouckaert, G., & Brans, M. (2012). Governing without Government: Lessons from Belgium’s Caretaker Government. Governance25(2), 173-176.

Brans, M. (2012). Continuity and change in Belgium’s caretaker administration. European Political Science11(1), 102-107.

Conrad, Courtenay Ryals & Golder, Sona N. (2010). Measuring government duration and stability in Central Eastern European democracies. European Journal of Political Research 49: 119-150.

Devos, C., & Sinardet, D. (2012). Governing without a government: The Belgian experiment. Governance25(2), 167-171.

Herman, Valentine & Pope, John (1973). Minority Governments in Western Democracies. British Journal of Political Science 3(2): 191-212.

McDonnell, Duncan & Valbruzzi, Marco (2014). Defining and classifying technocrat-led and technocratic governments. European Journal of Political Research 53: 654-671.

Van Aelst, Peter & Louwerse, Tom (2014). Parliament without Government: The Belgian Parliament and the Government Formation Processes of 2007-2011. West European Politics 37(3): 475-496.

———

Cabinet Office (2011) Cabinet Manual. <https://www.gov.uk/government/publications/cabinet-manual&gt;, hämtad 2018-10-23.

Författningsutredningen. (1963a). Författningsutredningen. 6, Sveriges statsskick, D. 1, Lagförslag (Statens offentliga utredningar, 1963:16). Stockholm.

Författningsutredningen. (1963b). Författningsutredningen. 6, Sveriges statsskick, D. 2, Motiv – förslag till regeringsform (Statens offentliga utredningar, 1963:17). Stockholm.

Grundlagberedningen, & Sverige. Justitiedepartementet. (1972). Ny regeringsform, ny riksdagsordning : Betänkande (Statens offentliga utredningar, 1972:15). Stockholm.

Statsrådsberedningens riktlinjer. (Ds : departementsserien, 1998:52). (1998). Stockholm: Fritzes offentliga publikationer.

———

[1] Enligt tidigare svensk praxis kallades de ofta expeditionsministärer, men sedan 2010 års grundlagsändring benämns de som övergångsregeringar i regeringsformen.

[2] Det finns dock fall där en regering varken avgått och sitter kvar eller blivit nytillsatt som ändå har ett begränsat mandat, exempelvis i Storbritannien (Cabinet manual 2011, s. 17) och Portugal (Portugals konstitution, artikel 186.5). Just när övergångsregeringsperioder börjar i olika politiska system är en av de luddigare delarna i befintlig forskning.

[3] Undantag är exempelvis Danmark (Danmarks grundlag, § 15.2), vars grundlag hänvisas till av Författningsutredningen (SOU 1963:17, s. 214), och Portugal (Portugals konstitution, artikel 186.5).

[4] En smått reviderad version av promemorian finns upptagen i Statsrådsberedningens riktlinjer, Ds 1998:52, s. 135-138.

[5] Den huvudsakliga skillnaden mellan Författningsutredningen (FU) och Grundlagberedningen (GB) i denna fråga är att man i FU ansåg att begränsningarna skulle läggas in i Regeringsformen, medan man i GB ansåg att detta varken var nödvändigt, då en övergångsregering sannolikt inte har majoritetsstöd i riksdagen, eller önskvärt på grund av förflyttningar av vad ’nödvändiga’ åtgärder skulle vara om en övergångsregering satt kvar en längre tid (SOU 1972: 15, s. 147).

[6] I den vertikala maktdelningen i Belgien finns det utöver den federala regeringen (med tillhörande parlament) fem subnationella regeringar (med tillhörande parlament) för landets tre språkgemenskaper och tre regioner. Den flamländska/holländska språkgemenskapen och Flandern har gemensam regering och parlament, varför det bara blir fem regeringar istället för sex. Genom successiva författningsändringar har allt fler politiska kompetenser överförts från den federala nivån till språkgemenskaperna och regionerna. Förmågan för de subnationella regeringarna och parlamenten, vilka inte var lika lamslagna av de lingvistiska frågorna som deras federala diton, att fortsätta arbeta har lyfts fram som en förklarande faktor till hur det politiska arbetet kunde fortgå trots den långlivade övergångsregeringen.

[7] https://www.dn.se/nyheter/politik/riksdagen-vill-ha-besked-av-hultqvist-om-forsvarspengar/

[8] https://www.aftonbladet.se/nyheter/samhalle/a/6nQVjQ/m-beskedet-vi-lagger-egen-budget

[9] https://www.expressen.se/nyheter/val-2018/lofven-moter-talmannen-och-haller-presskonferens/; https://www.aftonbladet.se/nyheter/a/p62nvG/regeringen-forbereder-opolitisk-budget

Bryter Löfvens utlysande av extra val mot grundlagen?

I de flesta parlamentariska stater finns möjligheten för regeringar att utlysa nyval om de förlorar viktiga omröstningar eller på annat sätt anser sig nödgad att avgå. Nyval uppfyller en viktig funktion då det ger väljarna en chans att ta ställning till konflikter mellan regering och riksdagsmajoriteten, dvs. det minskar risken för att minoritetsregeringar blir handlingsförlamade, inte har parlamentariskt stöd för sin politik, samt att (långvariga) politiska dödlägen uppstår.

I ett tidigare inlägg berördes det svenska extra valet i ett jämförande europeiskt perspektiv. I detta inlägg tar jag upp de svenska reglerna kring s.k. extra val i mer detalj, då detta uppmärksammades av teknologie doktor Björn Hasselgren (KTH) på SvD Brännpunkt (9/12). Hasselgrens menade att statsministerns beslut om att i december utlysa extra val inte är förenligt med nuvarande regeringsformen eller intentionerna i förarbeten till samma grundlag. Han menar även att en prövning av Konstitutionsutskottet (KU) innan ett sådant beslut om extra val fattas vore på sin plats. Med andra ord uppmanar han underförstått att en enskild riksdagsledamot ska anmäla statsministerns avsiktsförklaring till KU (då KU inte på egen hand tar upp denna typ av ärenden). Grunden till Hasselgrens invändningar är att extra val bryter mot respekten för folkviljan som den uttrycks i ordinarie val och att regeringsformens regler anger att det endast får utlysas i ”yttersta nödfall”. Han menar även att just när extra val ska kunna vara aktuellt är en ”fråga som inte ägnats särskilt stort utrymme i förarbetena till regeringsformen”. Han menar även att en ”sittande regering har möjlighet att besluta om extra val under vissa angivna förhållanden”. Hasselgren anger inga källor så det är svårt att bemöta riktigheten i hans påståenden, men av min läsning av regeringsformen och dess förarbeten har jag inte lyckas finna något som helst stöd för det Hasselgrens hävdar.

I en replik till Hasselgrens inlägg (SvD 11/12), skriver jag istället att, utöver reglerna kring tidpunkten när ett extra val kan utlysas, är möjligheten att utlysa extra val nästintill obegränsad. Dessutom finner jag att detta är en fråga om ägnas relativt stort utrymme i förarbetena. Reglerna kring nyval togs upp i Grundlagsberedningen 1963 (SOU 1963:17 och SOU 1963:18), som menade att ”upplösningsinstitutet” skulle behållas i en ny författning och förbli ”obegränsat”. Den statliga utredningen som jag hänvisar till i min replik ”Partiell författningsreform” (SOU 1967:26) kom några år senare. I denna utredning tas nyval och ”nyvalsförordnande” upp (se t.ex. s.176-188) och summerar direktiven, tidigare utredningar, debatter, remissrundor, hur det fungerar i andra länder, samt ger förslag på utformning av regler. Utredningens överväganden kring nyval motiveras med att sådana kan ”kontrollera att opinionen inom riksdagen överensstämmer med folkopinionen” inte minst ”vid konflikt mellan regering och riksdag. Att konflikt föreligger kan manifesteras genom att riksdagen avslår regeringens förslag i någon fråga som regeringen bedömer som väsentlig” (s. 184), eller när riksdagen riktat ”misstroendeförklaring mot regeringen”, eller när ”utgången av allmänna val som inte genast och fullt ut har slagit igenom i riksdagens sammansättning”, samt vid ”ett parlamentariskt dödläge” (s. 185). Samtidigt, anser utredningen inte att det inte finns någon anledning att ytterligare reglera rätten till att utlysa nyval, då både politiska faktorer (osäkerheten av valutgången) och de fasta mandatperioderna i sig själv har en begränsande effekt. Risken för frekventa nyval eller extra val är med andra ord liten.

Björn Hasselgren, hävdar i sin slutreplik (SvD 13/12) att 60-talets utredningar inte är relevanta för den nuvarande Regeringsformen! Här har han fel. Det är 60-talets utredningar som är relevanta för reglerna om extra val i regeringsformen, eftersom det är i dessa som frågan utreds, och inte i de förarbeten som gjordes under det tidiga 70-talet. I den statliga grundlagsberedningens förarbete ”Ny regeringsform. Ny riksdagsordning” (SOU 1972:15) står det ”Reglerna om upplösning av riksdagen (nyvalsförordnande och avbrytande av riksdagssession) blev föremål för översyn i samband med kammarreformen. De behöver därför inte omprövas nu annat än i detaljer” (s. 126). Vad som diskuteras i denna utredning är istället tidsgränserna för när omval kan hållas och att kalla nyval för ’extra val’. Även Proposition 1973:90 säger att det enda som bör ändras mot förr är att tidsgränsen för hållande av extra val kan förkortas. Det är med andra ord angeläget att bedöma nuvarande situation utifrån de förarbeten som faktiskt ligger till grund för nuvarande regeringsform (även om de snart har 50 år på nacken). Statsministerns ställningstagande i fråga om extra val är därför inte som Hasselgren hävdar varken grundlagsmässigt ”olämpligt”, det strider inte mot med förarbetena till regeringsformen eller ”bryter mot gängse förhållningssätt”. Den prövning av KU som Hasselgren vill se, skulle om den realiserades vara resultatet av att Hasselgrens missförstånd och inte p.g.a. av att vare sig regeringsformen eller dess förarbeten är otydliga på något sätt.

Övrig läsning

Samtliga utredningar som hänvisas till ovan finns fritt tillgängligt här.

Statsvetaren Nils Gustafsson har skrivit ett blogginlägg på samma tema här.


Johan Hellström är universitetslektor i statsvetenskap och driver forskningsprojektet Representative Democracy in Europe vid Umeå universitet.