Varför avgår ministrar?

Av Hanna Bäck och Thomas Persson

En fråga som väckt stor uppmärksamhet under den senaste veckan är bostadsministern Mehmet Kaplans avgång efter diskussioner i media om bland annat hans kopplingar till extremistorganisationer. I det här inlägget diskuterar vi frågan om varför ministrar avgår eller blir ”sparkade” från sina poster. Vi redovisar tidigare forskning om ministrars ”överlevnad” på sin post och skriver om hur det har sett ut i tidigare svenska regeringar.

De parlamentariska styrelseskicken, liksom det svenska, vilar på idén om en demokratisk styrningskedja, där politisk makt delegeras från väljare till representanter i parlamentet, som i sin tur utser makthavare i regeringen (se t ex Strøm et al. 2003). En viktig förutsättning för parlamentarismens funktion är att den delegerade makten kan kontrolleras och att ansvar kan utkrävas av de som utövar makten. Den demokratiska kontrollen i Sverige garanteras bland annat genom möjligheten för riksdagen att väcka misstroendeförklaring gentemot statsministern eller enskilda statsråd i regeringen (Bäck et al. 2007).

I forskningen om regeringsombildningar fokuserar man på statsministerns delegerade makt till ministrarna i en regering och de problem som kan uppstå då makt delegeras. Ett sådant problem är att ministrar använder sin makt på ett sätt som inte är i statsministerns intresse, till exempel att hen för en politik inom ett departement som inte är i enlighet med den politik som statsministern står för. Ett annat problem kan uppstå för att det är svårt att fullt ut ”granska” ministerkandidater – hur kan till exempel statsministern vara säker på att en ministerkandidat är lojal, kompetent och icke-korrupt?

I vår tidigare forskning har vi studerat skälen till att ministrar får avgå (se ex. Bäck et al. 2012). I tabell 1 nedan presenterar vi de vanligaste skälen till ministeravgångar i svenska regeringar, dvs. ministrar som fått lämna regeringen.

Figur 1. Skäl till att ministrar avgår

Kommentar: N=85. Det totala antalet ministeravgångar i våra data är 756, men vi studerar här ett urval av ”intressanta” avgångar: vi inkluderar ej avgångar som skett p.g.a. att regeringen avgått (565), avgångar som inte varit möjliga att koda (35), eller avgångar som lett till att personen fått en annan ministerpost (71).

Det vanligaste skälet till att en minister avgår är av rent privata skäl, t ex. på grund av pensionering eller att ministern fått ett annat jobb utanför regeringen. Denna typ av avgångar (35%) kan givetvis också rymma fall där statsministern agerar för att göra sig av med en minister som inte presterar tillräckligt väl. Utåt framställs det emellertid som att personen i fråga får ett nytt jobb, som när Margareta Winberg utsågs till ambassadör i Brasilien. Till de privata anledningarna hör även de fall då ministrar drabbas av allvarlig sjukdom eller ett dödsfall inträffar (22%). Mer än hälften av alla ministeravgångar i Sverige kan alltså betecknas som ”naturliga”.

En annan vanlig orsak till ministeravgångar är regeringsombildningar (13%). Skälet till regeringsombildningar är inte alltid känt, det kan exempelvis vara ett sätt för statsministern att förnya regeringsarbetet och visa politisk handlingskraft genom att omorganisera regeringen. Men det kan också handla om att göra sig av med ministrar som inte presterat tillräckligt väl. De fall där vi tydligt kunnat utläsa regeringschefens missnöje med de resultat en minister åstadkommit utgör 12 procent av alla avgångar och var särskilt vanliga under Göran Perssons tid som statsminister 1996–2006. Exempel på ministrar som avgick på detta sätt är kommunikationsminister Ines Uusmann, socialförsäkringsminister Maj-Inger Klingvall och demokratiminister Britta Leijon – samtliga under Göran Perssons regeringsperiod.

Sammantaget utgör de avgångar som sker på grund av regeringsombildningar eller låga prestationer ca en fjärdedel av samtliga ministeravgångar. En utveckling mot allt fler avgångar av denna typ motsvarar vad som är att förvänta enligt den så kallade ”presidentialiseringstesen”, som innebär att regeringscheferna tenderar att bli allt mäktigare i förhållande till parlamenten och de partier de tillhör (se t ex Aylott 2005). Någon entydig trend i den riktningen har vi dock inte kunnat hitta i våra data.

Det förekommer även att ministrar avgår på grund av politiska motsättningar, som exempelvis när försvarsminister Mikael Odenberg lämnade Reinfeldts regering på grund av stora nedskärningar i försvaret, eller när centerledaren Olof Johansson lämnade Bildts borgerliga koalitionsregering på grund av Öresundsbron. Denna typ av avgångar utgör cirka 9 procent av samtliga ministeravgångar.

Resterande avgångar – cirka 8 procent – sker på grund av skandaler och mediadrev. I dagens mediala samhälle är ministrarnas förmåga att hantera de så kallade ”mediadreven” särskilt viktig, vilket bland annat Kaplan-affären vittnar om. Genom åren har vi sett många liknande skandaler där enskilda statsråd hamnat i det mediala blickfånget och inte lyckats skaka av sig kritiken och till slut tvingats avgå, eller själva valt att avgå. Grundorsakerna varierar men vanligast är de privatekonomiska skandalerna, som exempelvis när vice statsminister Mona Sahlin avgick till följd av Tobleroneaffären, eller när handelsminister Maria Borelius avgick efter endast åtta dagar bland annat till följd av att hon anlitat svart arbetskraft. Laila Freivalds är ensam med bedriften att tvingas avgå vid två tillfällen, dels som justitieminister på grund av en lägenhetsaffär och senare som utrikesminister efter den kritiserade hanteringen av Tsunamikatastrofen.

I jämförelse med exempelvis Storbritannien är det ytterst ovanligt med sexskandaler i Sverige (Berlinski, Dewan och Dowding 2012). Vi kommer endast på två fall i Sverige under efterkrigstiden: kyrkominister Nils Quensel avgick 1951 efter den så kallade Kejneaffären, där han anklagades för homosexuella förbindelser och otillbörliga poliskontakter, samt arbetsmarknadsminister Sven-Otto Littorin i Reinfeldts regering, som påstods ha köpt sexuella tjänster. Det kanske mest kända fallet – justitieminister Lennart Geijer som på 1970-talet anklagades för att ha köpt sexuella tjänster – avgick tillsammans med den övriga regeringen efter den borgerliga valsegern 1976, innan den så kallade Geijeraffären briserade. Därutöver har det uppmärksammats några skandaler på grund av klandervärd tjänstetutövning, exempelvis gällande justitieminister Anna-Greta Leijon (Ebbe Carlsson-affären) och försvarsminister Sten Tolgfors (p.g.a. en planerad vapenfabrik i Saudiarabien).

Till den senare kategorin hör även bostadsminister Kaplans avgång. Det speciella i detta fall är att miljöpartisten Kaplan ingick i en socialdemokratiskt ledd koalitionsregering, och detta är den första koalitionen som involverar socialdemokraterna sedan den med Bondeförbundet 1951–1957. Något som den jämförande forskningen tydligt visat är att premiärministrar som leder koalitionsregeringar i lägre utsträckning genomför regeringsombildningar (jämfört med enpartiregeringar), och att det tycks vara svårare för en premiärminister att avsätta en minister som kommer från ett annat parti än det egna (se t ex Huber och Martinez-Gallardo 2008). Det närmaste fall vi kan hitta när en socialdemokratisk regeringschef haft att hantera en skandal med en minister från ett annat parti än regeringschefens är nyss nämnde Nils Quensel, som dock anses ha varit ett opolitiskt statsråd. Vi kan därför konstatera att den situation statsminister Stefan Löfvens ställdes inför när Kaplan-affären uppdagades är tämligen unik för en (svensk) socialdemokratisk regeringschef.

Utöver att studera varför olika ministrar har avgått så har vi även studerat hur länge olika ministrar suttit på sin post. Denna typ av analys visar att svenska ministrar generellt sett tycks sitta ”löst” på sin post i jämförelse med till exempel ministrar i Storbritannien, då endast ungefär 50 procent av de svenska ministrarna suttit 24 månader eller längre på sin post. Vi visar också att ”omsättningen av ministrar” varierar mellan olika statsministrar. Exempelvis finner vi att bland efterkrigstidens statsministrar framstår Göran Persson och Tage Erlander som ”flitiga ombildare”. På basis av dessa resultat drar vi slutsatsen att det inte tycks finnas en generell trend mot att ministrar sitter allt kortare tid på sin post (Bäck et al. 2007).

En annan viktig fråga som studerats är huruvida ministrar med en viss typ av bakgrund sitter längre på sin post. I våra analyser finner vi att ministrar som suttit i Riksdagen tycks ”överleva” längre (se Bäck, Meier och Persson 2012). I figur 1 redovisas detta resultat i en graf. På den horisontella axeln beskrivs antalet dagar och på den vertikala axeln andelen ministrar som ”överlevt” på sin post fram till en viss tidpunkt. Ett ”hopp” nedåt på kurvorna visar att en eller flera ministrar lämnat sin post. Den övre streckade linjen beskriver ministrar med parlamentarisk bakgrund, och resultaten visar att dessa sitter längre på sin post. En tänkbar förklaring till detta är att personer som har haft politiska uppdrag har ”granskats” utförligt, t ex. av sina partikollegor, och därför kan förväntas klara sig bättre som ministrar.

Figur 2. Ministrars parlamentariska bakgrund och deras ”överlevnad”

Kommentar: figur från Bäck et al. 2012. ”MP” = (”Member of Parliament”), minister som suttit i Riksdagen före tillträde. Analysen visar regeringsombildningar 1951–2006.

När det gäller bostadsminister Kaplan så har han suttit i Riksdagen och har även erfarenhet inom miljöpartiet, vilket tyder på att han borde ha granskats relativt utförligt före sitt tillträde. Eftersom Kaplan fick avgå i ”förtid”, så kan man ställa frågan om miljöpartiet och statsministern har genomfört en tillräckligt utförlig granskning av sina ministerkandidater.

I det aktuella fallet är det inte heller helt uppenbart huruvida det var ministern själv som valde att avgå – vilket Kaplan själv hävdar – eller om det var statsminister Löfven eller miljöpartiets ledning som i princip tvingade honom att avgå när skandalerna uppdagades. Vad som är tydligt är att Löfven hade ett intresse att göra sig av med Kaplan, eftersom det fanns en uppenbar risk att stödet för regeringen skulle falla ytterligare från en redan låg nivå. Här visar också tidigare forskning att premiärministrar ofta väljer att avskeda ministrar när regeringen riskerar att förlora populäritet (se Dewan och Dowding 2005).

Att statsministern avskedar en minister som agerat klandervärt är en naturlig del i det demokratiska ansvarsutkrävandet och kan inte anses problematiskt i sig – snarare visar detta att demokratin fungerar. Det är mer problematiskt om vissa politiker granskas hårdare och utsätts för ”mediadrev” i större utsträckning än andra. Tidigare forskning har till exempel visat att kvinnliga politiker tycks granskas hårdare i media (se t ex Bromander 2012). Exempel på ministeravgångar vittnar om detta, däribland Mona Sahlin, Laila Freivalds och Anna-Greta Leijon. Huruvida ministrar med utländsk bakgrund granskas hårdare i media får framtida forskning utvisa, och vi kan inte avgöra om Kaplan granskats hårdare än sina regeringskollegor innan en mer systematisk analys har genomförts. Men en sak är säker, skandaler som leder till ministeravgångar är ovanliga i svensk politik – och ingen skandal är den andra lik!

Referenser

Aylott, Nicholas (2005), ”’President Persson:’ How did Sweden get him?”, i Thomas Poguntke & Paul Webb (red.), The presidentialization of politics: A comparative study of modern democracies. Oxford: Oxford University Press.

Berlinski, Samuel, Torun Dewan & Keith Dowding (2012), Accounting for ministers: scandal and survival in British government 1945–2007. Cambridge: Cambridge University Press.

Bromander, Tobias (2012), Politiska skandaler!: Behandlas kvinnor och män olika i massmedia?. Avhandling, Linnéuniversitetet.

Bäck, Hanna, Henk Erik Meier & Thomas Persson (2012), “Controlling Agency Loss. An Analysis of Ministerial Turnover in German and Swedish Post-War Cabinets”. Paper presented at the 70th Annual MPSA conference in Chicago, 12–15 April.

Bäck, Hanna, Thomas Persson, Kåre Vernby & Lina Westin (2007), Från statsminister till president? Sveriges regeringschef i ett jämförande perspektiv. SOU 2007:42. Stockholm: Fritze.

Dewan, Torun & Keith Dowding (2005), ‘The Corrective Effect of Ministerial Resignations on Government Popularity’, American Journal of Political Science 49(1):46-56.

Huber, John D. & Cecilia Martinez-Gallardo (2008), “Replacing cabinet ministers: Patterns of ministerial stability in parliamentary democracies”, American Political Science Review 102(2): 169-180.

Strøm, Kaare, Wolfgang C. Müller & Torbjörn Bergman (red.), Delegation and Accountability in Parliamentary Democracies. Oxford: Oxford University Press.