Övergångsregeringar

Av: Jonas Lindahl, Torbjörn Bergman och Johan Hellström.


Vi är i skrivande stund inne på den åttonde veckan sedan riksdagsvalet, och ännu har inte talmannen presenterat någon statsministerkandidat för kammaren. Under tiden sitter Stefan Löfven och hans regering kvar i rollen som en övergångsregering[1] eller en ”caretaker”-regering som det kallas i den engelskspråkiga litteraturen. Trots att denna typ av regeringar uppmärksammats i forskningen en längre tid (se t.ex. Herman & Pope 1973) finns ingen samsyn om deras roll och funktion. Överlag finns det dock en viss konsensus om att en övergångsregering är avsedd att sitta en begränsad tid, antingen till dess att den kan ersättas av en reguljär regering eller att den utfört en specifik uppgift. Samt att en övergångsregering bör ha ett begränsat utrymme att genomföra långtgående politiska reformer, utan att denna enbart ska ”hålla ställningarna” tills en parlamentariskt tillsatt regering har bildats.

I senare forskning särskiljer man på två olika typer av övergångsregeringar baserad på hur de tillsätts, där gör man skillnad på en fortsättningstyp, där en avgående regering sitter kvar, och en tillsättningstyp, där en ny regering tillsätts i syfte att hålla igång staten medan de utför en särskild uppgift, till exempel att hålla nyval (Conrad & Golder 2010).[2] Även själva sammansättningen av regeringen utifrån andelen partipolitiska ministrar (inklusive regeringschef) och teknokrater har börjat ägnas större uppmärksamhet (McDonnell & Valbruzzi 2014).

Sverige kan faktiskt ses som ett typiskt exempel kring hur det formella regelverket kring övergångsregeringar är utformat för västeuropeiska länder med få eller inga konstitutionella begränsningar och där praxis och riktlinjer istället utarbetas när det blir aktuellt.[3] I regeringsformen fastslås endast att en övergångsregering inte får utlysa extra val, samt att en regering sitter kvar som övergångsregering fram till dess att den ersätts (RF, 3 kap. 11 §, 6 kap. 11 §).

I samband med regeringen Carlssons avgång i februari 1990 cirkulerade statsrådsberedningen en fyra sidor lång promemoria där man ger uttryck för vad en övergångsregerings befogenheter bör vara.[4] Statsrådsberedningen utgår från de förarbeten där frågan behandlats, författningsutredningen (SOU 1963:16, 17) och grundlagberedningen (SOU 1972: 15).  Och statsrådsberedningen anger att man bör följa den huvudsakliga principen från författningsutredningen (SOU 1963:16, s. 100): att en övergångsregering endast ska företa sig med sådana beslut som är av brådskande eller löpande karaktär (DS 1998:52, s. 136).[5] I fråga om propositioner, förordningar, lagrådsremisser och kommittéer menar Statsrådsberedningen att regeringen inte bör besluta om sådana om de är politiskt kontroversiella eller av partipolitisk karaktär, och helst inte besluta om något om det kan skjutas upp utan allt för stora konsekvenser (DS 1998:52, s. 136-137).

Så vad kan vi förvänta oss gällande Löfvens övergångsregering? Vår omvärld har gett oss ett antal exempel på seglivade regeringsbildningsprocesser relativt nyligen, exempelvis i Irland efter valet 2016 samt i Spanien efter valen 2015 och 2016. Den i särklass längst sittande övergångsregeringen finner vi dock i Belgien, där Yves Letermes andra regering satt kvar i hela 589 dagar (varav 541 dagar efter valet) efter att den formellt avgått och innan en ny regering lyckades tillträda. Van Aelst & Louwerse (2014) har uppmärksammat ett antal förändrade mönster i det parlamentariska arbetet under denna regeringsbildningsperiod, i huvudsak att regeringens dominans i lagstiftningsärenden minskade (men bröts aldrig). Och att parlamentarikerna började agera mer utifrån partipolitiska ståndpunkter (höger-vänster och lingvistiska) snarare än utifrån partiets regerings- eller oppositionsroll i omröstningar. Samtidigt, kunde det politiska arbetet fortgå trots den långlivade övergångsregeringen, då Belgien tillskillnad från Sverige är en starkt decentraliserad federal stat där många viktiga beslut fattas av de fem subnationella regeringarna (med tillhörande parlament).[6]

De i jämförelse traditionellt korta regeringsbildningsprocesserna i Sverige kan placeras i kontext till hur pass nära valdagen ligger budgetprocessen för nästkommande budgetår. När ett regeringsskifte sker efter ett ordinarie riksdagsval blir senaste datum en budgetproposition ska läggas 15 november. Ett tämligen nytt stycke i regeringsformen (infört i samband med grundlagsändringen 2010) fastslår att om varken riksdagen eller finansutskottet börja besluta om statsbudgeten innan årets slut gäller föregående års budget tills vidare (RF 9 kap. 5 §). Alltså, även om vi inte får någon ny regering innan den 15 november står inte staten utan en budget.

Det är givetvis svårt att sia exakt om vad som kommer att hända, men ju längre övergångsregeringen sitter kvar desto mer kan vi nog förvänta oss att den ställs inför avvägningsfrågor om vad som är ’brådskande’ åtgärder, och inte minst gällande budgeten. Vi har redan sett att riksdagen börjat bli frågvis om exempelvis anslagen för försvarsmakten inför nästkommande budgetår.[7] Moderaternas ekonomiskpolitiska talesperson Elisabeth Svantesson sade även på onsdagen (24 oktober) att partiet var beredda att lägga en egen budget om ingen ny regering hunnit bildas till 15 november, och tidigare under samma dag hade Ebba Busch Thor sagt att hon ville att Allianspartierna skulle lägga en gemensam budget.[8] Samtidigt finns det även indikationer på att regeringen förbereder för att lägga fram en mer eller mindre opolitisk budget.[9]

Ser vi till andra länder, och inte minst Nederländerna och Belgien, vilka är vana vid långa regeringsbildningsperioder har olika typer av praxis successivt utvecklas för att hantera övergångsregeringars beslutskompetenser och regler för hur statsbudgeten ska hanteras. Till exempel beslutar parlamentets underhus i Nederländerna om vilka liggande frågor som är politiskt kontroversiella i samband med att en regering blir en övergångsregering. Och i Belgien förväntas en övergångsregering att eftersträva en hård budgetdisciplin och inte initiera några nya offentliga satsningar (dvs. ha ett högt offentlig sparande) i väntan på den nya regeringen. Men utan att redan etablerade offentliga satsningar eller andra offentliga transfereringar i ekonomin blir lidande (Bouckaert & Brans 2012; Brans 2012; Devos 2012). Därför om svenska regeringsbildningar börjar ta längre kommer vi säkerligen få se en mer tydligt utvecklad praxis kring både regeringens och riksdagens agerande under sådana perioder. Den närmaste framtiden kan därför komma att avgöra hur den svenska praxisen kommer att se ut!

 


Bouckaert, G., & Brans, M. (2012). Governing without Government: Lessons from Belgium’s Caretaker Government. Governance25(2), 173-176.

Brans, M. (2012). Continuity and change in Belgium’s caretaker administration. European Political Science11(1), 102-107.

Conrad, Courtenay Ryals & Golder, Sona N. (2010). Measuring government duration and stability in Central Eastern European democracies. European Journal of Political Research 49: 119-150.

Devos, C., & Sinardet, D. (2012). Governing without a government: The Belgian experiment. Governance25(2), 167-171.

Herman, Valentine & Pope, John (1973). Minority Governments in Western Democracies. British Journal of Political Science 3(2): 191-212.

McDonnell, Duncan & Valbruzzi, Marco (2014). Defining and classifying technocrat-led and technocratic governments. European Journal of Political Research 53: 654-671.

Van Aelst, Peter & Louwerse, Tom (2014). Parliament without Government: The Belgian Parliament and the Government Formation Processes of 2007-2011. West European Politics 37(3): 475-496.

———

Cabinet Office (2011) Cabinet Manual. <https://www.gov.uk/government/publications/cabinet-manual&gt;, hämtad 2018-10-23.

Författningsutredningen. (1963a). Författningsutredningen. 6, Sveriges statsskick, D. 1, Lagförslag (Statens offentliga utredningar, 1963:16). Stockholm.

Författningsutredningen. (1963b). Författningsutredningen. 6, Sveriges statsskick, D. 2, Motiv – förslag till regeringsform (Statens offentliga utredningar, 1963:17). Stockholm.

Grundlagberedningen, & Sverige. Justitiedepartementet. (1972). Ny regeringsform, ny riksdagsordning : Betänkande (Statens offentliga utredningar, 1972:15). Stockholm.

Statsrådsberedningens riktlinjer. (Ds : departementsserien, 1998:52). (1998). Stockholm: Fritzes offentliga publikationer.

———

[1] Enligt tidigare svensk praxis kallades de ofta expeditionsministärer, men sedan 2010 års grundlagsändring benämns de som övergångsregeringar i regeringsformen.

[2] Det finns dock fall där en regering varken avgått och sitter kvar eller blivit nytillsatt som ändå har ett begränsat mandat, exempelvis i Storbritannien (Cabinet manual 2011, s. 17) och Portugal (Portugals konstitution, artikel 186.5). Just när övergångsregeringsperioder börjar i olika politiska system är en av de luddigare delarna i befintlig forskning.

[3] Undantag är exempelvis Danmark (Danmarks grundlag, § 15.2), vars grundlag hänvisas till av Författningsutredningen (SOU 1963:17, s. 214), och Portugal (Portugals konstitution, artikel 186.5).

[4] En smått reviderad version av promemorian finns upptagen i Statsrådsberedningens riktlinjer, Ds 1998:52, s. 135-138.

[5] Den huvudsakliga skillnaden mellan Författningsutredningen (FU) och Grundlagberedningen (GB) i denna fråga är att man i FU ansåg att begränsningarna skulle läggas in i Regeringsformen, medan man i GB ansåg att detta varken var nödvändigt, då en övergångsregering sannolikt inte har majoritetsstöd i riksdagen, eller önskvärt på grund av förflyttningar av vad ’nödvändiga’ åtgärder skulle vara om en övergångsregering satt kvar en längre tid (SOU 1972: 15, s. 147).

[6] I den vertikala maktdelningen i Belgien finns det utöver den federala regeringen (med tillhörande parlament) fem subnationella regeringar (med tillhörande parlament) för landets tre språkgemenskaper och tre regioner. Den flamländska/holländska språkgemenskapen och Flandern har gemensam regering och parlament, varför det bara blir fem regeringar istället för sex. Genom successiva författningsändringar har allt fler politiska kompetenser överförts från den federala nivån till språkgemenskaperna och regionerna. Förmågan för de subnationella regeringarna och parlamenten, vilka inte var lika lamslagna av de lingvistiska frågorna som deras federala diton, att fortsätta arbeta har lyfts fram som en förklarande faktor till hur det politiska arbetet kunde fortgå trots den långlivade övergångsregeringen.

[7] https://www.dn.se/nyheter/politik/riksdagen-vill-ha-besked-av-hultqvist-om-forsvarspengar/

[8] https://www.aftonbladet.se/nyheter/samhalle/a/6nQVjQ/m-beskedet-vi-lagger-egen-budget

[9] https://www.expressen.se/nyheter/val-2018/lofven-moter-talmannen-och-haller-presskonferens/; https://www.aftonbladet.se/nyheter/a/p62nvG/regeringen-forbereder-opolitisk-budget

Annonser