Riksdagen visar tänderna – tillkännagivandena och maktbalansen mellan riksdag och regering

Niklas Bolin, universitetslektor Mittuniversitetet

Thomas Larue*, filosofie doktor i statsvetenskap

* Medförfattaren är även anställd vid Riksdagsförvaltningen. Eventuella omdömen och slutsatser i detta blogginlägg ska dock inte tillskrivas myndigheten.

Mycket av den politiska debatten sedan valet 2014 har handlat om den komplexa parlamentariska situationen och svårigheterna för den sittande minoritetsregeringen att genomdriva sin politik. Bland annat har de vanligtvis ganska sällan diskuterade tillkännagivanden fått mycket uppmärksamhet. Ett tillkännagivande definieras formellt som ett riksdagsuttalande av konstitutionellt icke-bindande slag, dvs. som inte är rättsligt bindande. Även om en betydande andel av tillkännagivandena är av mer teknisk och opolitisk karaktär går det inte att ta miste på att regeringen i vissa delar känts sig bakbunden av en allt mer obstruerande opposition.

Regeringen har vid flera tillfällen blivit påmind om sin svaga parlamentariska ställning. Riksdagen har genom tillkännagivanden markerat mot regeringen vad gäller bland annat en eventuell nedläggning av Bromma flygplats, begränsningar av det fria vårdvalet och frågan om vinster i välfärden. Statsminister Löfven har beskrivit oppositionens ökande användning av tillkännagivandena för ett politiskt spel. Andra bedömare har gjort gällande att tillkännagivanden har fått ökad betydelse. Bjereld med kollegor (2016:266) skriver t.ex. i sin bok om Decemberöverenskommelsen att tillkännagivandena ”rusa[t] i höjden”. Oss veterligen har det dock inte gjorts några studier som faktiskt kan ligga till grund för påståenden om att tillkännagivandeinstitutet är mer flitigt använt nu än tidigare. Stämmer det att oppositionen i riksdagen nyttjat tillkännagivanden i större utsträckning än tidigare och på så sätt tydligare sökt att markera vart skåpet ska stå? Frågan är särskilt intressant mot bakgrund av det ofta framhålls att riksdagen snarast är ett transportkompani.

För att ge svar på bl.a. denna fråga har vi i en helt ny studie analyserat data för samtliga beslutade tillkännagivanden från riksmötena 1991/92 – 2015/16 (Bolin & Larue 2016). Utöver det faktiska antalet tillkännagivanden har vi också undersökt vilka partier som stått bakom dessa riksdagsuttalanden liksom tidsåtgången för att uppfylla de av riksdagen beslutade beställningarna.

Hur ser då utvecklingen ut? Som framgår av figur 1 är det svårt att se något tydligt mönster vad gäller antalet tillkännagivanden, särskilt över tid. Vad som framgår är dock att det finns en stor variation. Om man bortser från den enda majoritetsregeringen under undersökningsperioden, Reinfeldt I (2006-2010) som av naturliga skäl inte emottog särskilt många tillkännagivanden, framgår att antalet tillkännagivanden varierar stort från 43 till 189. Värt att notera är också att den bild som framträtt under den allmänna debatten åtminstone delvis tycks stämma. Löfvens regering har näst efter Bildt-regeringen på 1990-talet mottagit flest tillkännagivanden under sina två första år.

Figur 1. Antal tillkännagivanden (tkg) under riksmötena 1991/92 – 2015/16fig1

Att endast beakta antalet tillkännagivanden riskerar dock att ge en förenklad bild av styrkeförhållandena mellan riksdag och regering. Innan 1990-talets mitt användes tillkännagivandena flitigare och på ett annat sätt – inte minst i samband med riksdagens dåvarande budgetbehandling om enskilda anslag (som skiljer sig väsentligt från idag). En annan aspekt är att många tillkännagivanden innebär att alla riksdagspartier i full enighet begär en viss åtgärd (t.ex. utredning/lagförslag) från regeringen – ofta efter att riksdagen uppmärksammat tidigare okända problem eller företeelser. Faktum är att en majoritet av alla tillkännagivanden under den studerade perioden är eniga, dvs. där även regeringspartiernas stöder förslaget. Självklart finns det variationer över tid: Under Persson-regeringens andra valperiod (1998-2002) var andelen eniga tillkännagivanden ca 64 procent medan motsvarande siffra för Reinfeldt II-regeringen (2010-2014) var 40 procent. Vi behöver således även beakta vilka partier som står bakom tillkännagivanden för att bättre bedöma vilka av dessa beslut som i realiteten ska betraktas som ”verkliga” parlamentariska bakslag för regeringen.

I figur 2 återges uppgifter om tillkännagivanden som antagits utan regeringspartiernas stöd. Under de första dryga tio åren i vår mätserie är sådana så kallade motgångstillkännagivanden ovanliga. Särskilt de socialdemokratiska regeringarna Carlsson III och Persson under valperioden 1994-98 var skickliga på att undvika sådana tillkännagivanden. Inte heller Bildt-regeringen behövde hantera särskilt många egentliga bakslag – med undantag för riksmötet innan valet 1994 – trots flera motgångstillkännagivanden under detta riksmöte utgjorde de endast 16 procent av samtliga tillkännagivanden. Annat var det under Perssons sista år vid makten då inte mindre än 44 motgångstillkännagivanden antogs vilket då utgjorde nästan hälften av riksdagens samtliga tillkännagivanden detta riksmöte.

Över tid ser vi en utveckling där såväl antalet som andelen motgångstillkännagivanden ökar. Såväl Reinfeldt II som den nu sittande Löfven-regeringen har återkommande fått motta sådana tydliga parlamentariska bakslag. När det gäller andelen motgångstillkännagivanden – den lilafärgade linjen i figuren nedan, se skalan till vänster i figuren – ligger Reinfeldt II något högre (särskilt under riksmötet före valet 2014) än Löfven-regeringen. Om vi däremot väljer att se på antalet – som åskådliggörs i figuren nedan med staplar vars färger återspeglar regeringens sammansättning, se skalan till höger i figuren – har Löfven-regeringens två första riksmöten inneburit det högsta antalet sådana tillkännagivanden under hela mätperioden.

Figur 2. Andel och antal motgångstillkännagivanden under riksmötena 1991/92 – 2015/16fig2

Det framstår således som att den utveckling som antytts i den allmänna debatten är riktig. Oppositionens ökande benägenhet att nyttja tillkännagivandeinstitutet antyder en rubbning i maktbalansen till parlamentets fördel. Till detta kan tilläggas att tidsåtgången för att slutbehandla tillkännagivanden stadigt ökar över tid – från ca 1 år i genomsnitt för de tillkännagivanden som antogs under Bildt-regeringen till ca 2,5 år för de som beslutades under Persson-regeringens sista mandatperiod (se Bolin & Larue 2016: 317) – vilket kan ses som ett tecken på att riksdagens beställningar också blivit mer krävande innehållsmässigt. Även om frågan om varför denna utveckling skett ligger utanför ramen för i vart fall denna första studie så är det intressant att konstatera hur bruket av denna beslutsform tycks sammanfalla med cementeringen av blockpolitiken. I takt med att politiken polariseras och i den skärpta konkurrensen som råder mellan de numera åtta riksdagspartierna om regeringsmakten blir varje parlamentariskt maktinstrument än mer betydelsefullt för oppositionspartierna. Även om eventuella orsakssamband ännu ej kan beläggas kan man i alla fall notera att ökningen av såväl antalet som andelen motgångstillkännagivanden sammanfaller väl i tiden med bildandet av Alliansen.

Avslutningsvis menar vi också att resultaten i studien sätter vissa frågetecken för den närmast etablerade sanningen att riksdagen är en tandlös institution. Trots att parlamentet formellt besitter den yttersta makten i ett parlamentariskt system hävdas ofta att den verkliga makten ligger hos regeringen. Utvecklingen av användandet av tillkännagivanden ger dock anledning att nyansera denna bild.

Referenser

Bjereld, U., Eriksson, K. & Hinnfors, J. (2016), Förhandla eller dö. Decemberöverenskommelsen och svensk demokrati i förändring. Stockholm: Atlas.

Bolin, N. & Larue, .T. (2016), ”Reparlamentariseringen av Sverige? Bruket av och betydelsen av riksdagens tillkännagivanden till regeringen”. Statsvetenskaplig tidskrift, 118(3):307-337

Annonser