Varför avgår ministrar?

Av Hanna Bäck och Thomas Persson

En fråga som väckt stor uppmärksamhet under den senaste veckan är bostadsministern Mehmet Kaplans avgång efter diskussioner i media om bland annat hans kopplingar till extremistorganisationer. I det här inlägget diskuterar vi frågan om varför ministrar avgår eller blir ”sparkade” från sina poster. Vi redovisar tidigare forskning om ministrars ”överlevnad” på sin post och skriver om hur det har sett ut i tidigare svenska regeringar.

De parlamentariska styrelseskicken, liksom det svenska, vilar på idén om en demokratisk styrningskedja, där politisk makt delegeras från väljare till representanter i parlamentet, som i sin tur utser makthavare i regeringen (se t ex Strøm et al. 2003). En viktig förutsättning för parlamentarismens funktion är att den delegerade makten kan kontrolleras och att ansvar kan utkrävas av de som utövar makten. Den demokratiska kontrollen i Sverige garanteras bland annat genom möjligheten för riksdagen att väcka misstroendeförklaring gentemot statsministern eller enskilda statsråd i regeringen (Bäck et al. 2007).

I forskningen om regeringsombildningar fokuserar man på statsministerns delegerade makt till ministrarna i en regering och de problem som kan uppstå då makt delegeras. Ett sådant problem är att ministrar använder sin makt på ett sätt som inte är i statsministerns intresse, till exempel att hen för en politik inom ett departement som inte är i enlighet med den politik som statsministern står för. Ett annat problem kan uppstå för att det är svårt att fullt ut ”granska” ministerkandidater – hur kan till exempel statsministern vara säker på att en ministerkandidat är lojal, kompetent och icke-korrupt?

I vår tidigare forskning har vi studerat skälen till att ministrar får avgå (se ex. Bäck et al. 2012). I tabell 1 nedan presenterar vi de vanligaste skälen till ministeravgångar i svenska regeringar, dvs. ministrar som fått lämna regeringen.

Figur 1. Skäl till att ministrar avgår

figur_avgångar

Kommentar: N=85. Det totala antalet ministeravgångar i våra data är 756, men vi studerar här ett urval av ”intressanta” avgångar: vi inkluderar ej avgångar som skett p.g.a. att regeringen avgått (565), avgångar som inte varit möjliga att koda (35), eller avgångar som lett till att personen fått en annan ministerpost (71).

Det vanligaste skälet till att en minister avgår är av rent privata skäl, t ex. på grund av pensionering eller att ministern fått ett annat jobb utanför regeringen. Denna typ av avgångar (35%) kan givetvis också rymma fall där statsministern agerar för att göra sig av med en minister som inte presterar tillräckligt väl. Utåt framställs det emellertid som att personen i fråga får ett nytt jobb, som när Margareta Winberg utsågs till ambassadör i Brasilien. Till de privata anledningarna hör även de fall då ministrar drabbas av allvarlig sjukdom eller ett dödsfall inträffar (22%). Mer än hälften av alla ministeravgångar i Sverige kan alltså betecknas som ”naturliga”.

En annan vanlig orsak till ministeravgångar är regeringsombildningar (13%). Skälet till regeringsombildningar är inte alltid känt, det kan exempelvis vara ett sätt för statsministern att förnya regeringsarbetet och visa politisk handlingskraft genom att omorganisera regeringen. Men det kan också handla om att göra sig av med ministrar som inte presterat tillräckligt väl. De fall där vi tydligt kunnat utläsa regeringschefens missnöje med de resultat en minister åstadkommit utgör 12 procent av alla avgångar och var särskilt vanliga under Göran Perssons tid som statsminister 1996–2006. Exempel på ministrar som avgick på detta sätt är kommunikationsminister Ines Uusmann, socialförsäkringsminister Maj-Inger Klingvall och demokratiminister Britta Leijon – samtliga under Göran Perssons regeringsperiod.

Sammantaget utgör de avgångar som sker på grund av regeringsombildningar eller låga prestationer ca en fjärdedel av samtliga ministeravgångar. En utveckling mot allt fler avgångar av denna typ motsvarar vad som är att förvänta enligt den så kallade ”presidentialiseringstesen”, som innebär att regeringscheferna tenderar att bli allt mäktigare i förhållande till parlamenten och de partier de tillhör (se t ex Aylott 2005). Någon entydig trend i den riktningen har vi dock inte kunnat hitta i våra data.

Det förekommer även att ministrar avgår på grund av politiska motsättningar, som exempelvis när försvarsminister Mikael Odenberg lämnade Reinfeldts regering på grund av stora nedskärningar i försvaret, eller när centerledaren Olof Johansson lämnade Bildts borgerliga koalitionsregering på grund av Öresundsbron. Denna typ av avgångar utgör cirka 9 procent av samtliga ministeravgångar.

Resterande avgångar – cirka 8 procent – sker på grund av skandaler och mediadrev. I dagens mediala samhälle är ministrarnas förmåga att hantera de så kallade ”mediadreven” särskilt viktig, vilket bland annat Kaplan-affären vittnar om. Genom åren har vi sett många liknande skandaler där enskilda statsråd hamnat i det mediala blickfånget och inte lyckats skaka av sig kritiken och till slut tvingats avgå, eller själva valt att avgå. Grundorsakerna varierar men vanligast är de privatekonomiska skandalerna, som exempelvis när vice statsminister Mona Sahlin avgick till följd av Tobleroneaffären, eller när handelsminister Maria Borelius avgick efter endast åtta dagar bland annat till följd av att hon anlitat svart arbetskraft. Laila Freivalds är ensam med bedriften att tvingas avgå vid två tillfällen, dels som justitieminister på grund av en lägenhetsaffär och senare som utrikesminister efter den kritiserade hanteringen av Tsunamikatastrofen.

I jämförelse med exempelvis Storbritannien är det ytterst ovanligt med sexskandaler i Sverige (Berlinski, Dewan och Dowding 2012). Vi kommer endast på två fall i Sverige under efterkrigstiden: kyrkominister Nils Quensel avgick 1951 efter den så kallade Kejneaffären, där han anklagades för homosexuella förbindelser och otillbörliga poliskontakter, samt arbetsmarknadsminister Sven-Otto Littorin i Reinfeldts regering, som påstods ha köpt sexuella tjänster. Det kanske mest kända fallet – justitieminister Lennart Geijer som på 1970-talet anklagades för att ha köpt sexuella tjänster – avgick tillsammans med den övriga regeringen efter den borgerliga valsegern 1976, innan den så kallade Geijeraffären briserade. Därutöver har det uppmärksammats några skandaler på grund av klandervärd tjänstetutövning, exempelvis gällande justitieminister Anna-Greta Leijon (Ebbe Carlsson-affären) och försvarsminister Sten Tolgfors (p.g.a. en planerad vapenfabrik i Saudiarabien).

Till den senare kategorin hör även bostadsminister Kaplans avgång. Det speciella i detta fall är att miljöpartisten Kaplan ingick i en socialdemokratiskt ledd koalitionsregering, och detta är den första koalitionen som involverar socialdemokraterna sedan den med Bondeförbundet 1951–1957. Något som den jämförande forskningen tydligt visat är att premiärministrar som leder koalitionsregeringar i lägre utsträckning genomför regeringsombildningar (jämfört med enpartiregeringar), och att det tycks vara svårare för en premiärminister att avsätta en minister som kommer från ett annat parti än det egna (se t ex Huber och Martinez-Gallardo 2008). Det närmaste fall vi kan hitta när en socialdemokratisk regeringschef haft att hantera en skandal med en minister från ett annat parti än regeringschefens är nyss nämnde Nils Quensel, som dock anses ha varit ett opolitiskt statsråd. Vi kan därför konstatera att den situation statsminister Stefan Löfvens ställdes inför när Kaplan-affären uppdagades är tämligen unik för en (svensk) socialdemokratisk regeringschef.

Utöver att studera varför olika ministrar har avgått så har vi även studerat hur länge olika ministrar suttit på sin post. Denna typ av analys visar att svenska ministrar generellt sett tycks sitta ”löst” på sin post i jämförelse med till exempel ministrar i Storbritannien, då endast ungefär 50 procent av de svenska ministrarna suttit 24 månader eller längre på sin post. Vi visar också att ”omsättningen av ministrar” varierar mellan olika statsministrar. Exempelvis finner vi att bland efterkrigstidens statsministrar framstår Göran Persson och Tage Erlander som ”flitiga ombildare”. På basis av dessa resultat drar vi slutsatsen att det inte tycks finnas en generell trend mot att ministrar sitter allt kortare tid på sin post (Bäck et al. 2007).

En annan viktig fråga som studerats är huruvida ministrar med en viss typ av bakgrund sitter längre på sin post. I våra analyser finner vi att ministrar som suttit i Riksdagen tycks ”överleva” längre (se Bäck, Meier och Persson 2012). I figur 1 redovisas detta resultat i en graf. På den horisontella axeln beskrivs antalet dagar och på den vertikala axeln andelen ministrar som ”överlevt” på sin post fram till en viss tidpunkt. Ett ”hopp” nedåt på kurvorna visar att en eller flera ministrar lämnat sin post. Den övre streckade linjen beskriver ministrar med parlamentarisk bakgrund, och resultaten visar att dessa sitter längre på sin post. En tänkbar förklaring till detta är att personer som har haft politiska uppdrag har ”granskats” utförligt, t ex. av sina partikollegor, och därför kan förväntas klara sig bättre som ministrar.

Figur 2. Ministrars parlamentariska bakgrund och deras ”överlevnad”

kaplanmeiersverige

Kommentar: figur från Bäck et al. 2012. ”MP” = (”Member of Parliament”), minister som suttit i Riksdagen före tillträde. Analysen visar regeringsombildningar 1951–2006.

När det gäller bostadsminister Kaplan så har han suttit i Riksdagen och har även erfarenhet inom miljöpartiet, vilket tyder på att han borde ha granskats relativt utförligt före sitt tillträde. Eftersom Kaplan fick avgå i ”förtid”, så kan man ställa frågan om miljöpartiet och statsministern har genomfört en tillräckligt utförlig granskning av sina ministerkandidater.

I det aktuella fallet är det inte heller helt uppenbart huruvida det var ministern själv som valde att avgå – vilket Kaplan själv hävdar – eller om det var statsminister Löfven eller miljöpartiets ledning som i princip tvingade honom att avgå när skandalerna uppdagades. Vad som är tydligt är att Löfven hade ett intresse att göra sig av med Kaplan, eftersom det fanns en uppenbar risk att stödet för regeringen skulle falla ytterligare från en redan låg nivå. Här visar också tidigare forskning att premiärministrar ofta väljer att avskeda ministrar när regeringen riskerar att förlora populäritet (se Dewan och Dowding 2005).

Att statsministern avskedar en minister som agerat klandervärt är en naturlig del i det demokratiska ansvarsutkrävandet och kan inte anses problematiskt i sig – snarare visar detta att demokratin fungerar. Det är mer problematiskt om vissa politiker granskas hårdare och utsätts för ”mediadrev” i större utsträckning än andra. Tidigare forskning har till exempel visat att kvinnliga politiker tycks granskas hårdare i media (se t ex Bromander 2012). Exempel på ministeravgångar vittnar om detta, däribland Mona Sahlin, Laila Freivalds och Anna-Greta Leijon. Huruvida ministrar med utländsk bakgrund granskas hårdare i media får framtida forskning utvisa, och vi kan inte avgöra om Kaplan granskats hårdare än sina regeringskollegor innan en mer systematisk analys har genomförts. Men en sak är säker, skandaler som leder till ministeravgångar är ovanliga i svensk politik – och ingen skandal är den andra lik!

Referenser

Aylott, Nicholas (2005), ”’President Persson:’ How did Sweden get him?”, i Thomas Poguntke & Paul Webb (red.), The presidentialization of politics: A comparative study of modern democracies. Oxford: Oxford University Press.

Berlinski, Samuel, Torun Dewan & Keith Dowding (2012), Accounting for ministers: scandal and survival in British government 1945–2007. Cambridge: Cambridge University Press.

Bromander, Tobias (2012), Politiska skandaler!: Behandlas kvinnor och män olika i massmedia?. Avhandling, Linnéuniversitetet.

Bäck, Hanna, Henk Erik Meier & Thomas Persson (2012), “Controlling Agency Loss. An Analysis of Ministerial Turnover in German and Swedish Post-War Cabinets”. Paper presented at the 70th Annual MPSA conference in Chicago, 12–15 April.

Bäck, Hanna, Thomas Persson, Kåre Vernby & Lina Westin (2007), Från statsminister till president? Sveriges regeringschef i ett jämförande perspektiv. SOU 2007:42. Stockholm: Fritze.

Dewan, Torun & Keith Dowding (2005), ‘The Corrective Effect of Ministerial Resignations on Government Popularity’, American Journal of Political Science 49(1):46-56.

Huber, John D. & Cecilia Martinez-Gallardo (2008), “Replacing cabinet ministers: Patterns of ministerial stability in parliamentary democracies”, American Political Science Review 102(2): 169-180.

Strøm, Kaare, Wolfgang C. Müller & Torbjörn Bergman (red.), Delegation and Accountability in Parliamentary Democracies. Oxford: Oxford University Press.

Att skynda långsamt. Hur lång tid tar det att bilda nya regeringar?

Av: Johan Hellström

Dagens svenska regering tillträde endast 19 dagar efter riksdagsvalet och det har aldrig tagit mer än 25 dagar för en svensk regering att bildas efter ett riksdagsval. I andra länder kan denna process ta betydligt längre tid. Till exempel innehar Belgien sedan 2010 det mindre smickrande världsrekordet i den mest utdragna regeringsbildningsprocessen i en modern demokrati. Efter valet 2010 styrdes landet av en övergångsregering i hela 541 dagar innan en reguljär regering var på plats.

Figuren 1 nedan illustrerar den stora variationen mellan länder i tiden det tar att bilda regering efter ett parlamentsval. I figuren framgår att det i genomsnitt tar längst tid att bilda en regering i Nederländerna, Italien och Belgien och kortast tid i Sverige, Grekland och Malta.

Figur 1. Genomsnittligt antal dagar för att bilda en regering i Europa (1945-)

figur1

 

Men vad är det då som avgör hur långa regeringsbildningsprocesserna blir mer generellt och varför har det gått så snabbt i Sverige med att bilda regeringar efter val?

 

I tidigare forskning har ett antal viktiga faktorer lyfts fram, inte minst gällande de politiska partierna och partisystemet (Diermeier & Van Roozendaal 1998, Martin & Vanberg 2003). Viktigt i detta avseende är hur heterogent ett parlament är både till antalet politiskt relevanta partier och ideologiskt. Eller med andra ord hur många olika typer av regeringsalternativ är i praktiken möjliga? Om det finns många jämnstarka alternativ eller ännu värre, inget regeringsalternativ som majoriteten i parlamentet vill se, kan förhandlingarna dra ut på tiden. Även storleken på mer ideologiskt extrema politiska partier, t.ex. radikala vänsterpartier eller högerpopulistiska partier, som få eller ingen vill samarbeta med, kan försvåra för regeringsbildare att få ett tillräckligt stöd för i parlamentet. Detta kan även benämnas som graden av ”förhandlingskomplexitet” kring regeringsbildningen.

Figur 2 nedan visar den genomsnittliga skillnaden mellan tiden det tar att bilda regeringar då det är en låg respektive hög förhandlingskomplexitet.

Figur 2. Genomsnittligt antal dagar för att bilda en regering beroende på komplexiteten i förhandlingssituationen

figur2

Kommentar: Låg förhandlingskomplexitet definieras här som antalet effektiva partier viktat efter det s.k. Banzhaf power index är mindre än eller lika med medelvärdet och hög förhandlingskomplexitet om det är större än medelvärdet.

 

Just förhandlingskomplexiteten eller den parlamentariska situationen har lyfts fram som den viktigaste, och ibland t.o.m. den enda förklaringen, i tidigare forskning. Följaktligen har politiska institutioner och regler getts en underordnad eller ingen betydelse (Diermeier & Van Roozendaal 1998, Martin & Vanberg 2003, De Winter & Dumont 2008, Ecker & Meyer 2015). Nederländerna stödjer delvis bilden av att politiska institutioner är underordnade, då landet inte har någon investituromröstning (dvs. omröstning i parlamentet om att godkänna en ny regering), ingen president, inget tvåkammarsystem. Däremot har landet länge haft en relativt omständlig regeringsbildningsprocedur som i kombination med en hög förhandlingskomplexitet och en tradition av majoritetsregeringar lett till utdragna regeringsbildningsprocesser.

Samtidigt har många länder, däribland de skandinaviska länderna (Sverige, Danmark och Norge) haft snabba och effektiva regeringsbildningsprocesser trots en stundvis hög förhandlingskomplexitet. Gemensamt för dessa länder är dock avsaknaden av en krävande investituromröstning, s.k. positiv parlamentarism, som kräver att majoriteten av parlamentet aktivt röstar för att ny regering får bildas och en tradition av minoritetsstyre.

I en uppsats som jag arbetar med i skrivande stund argumenterar jag för att rent teoretiskt skulle man kunna tänka sig att regeringsbildningen även tar längre tid om regeringsbildande partier tar hänsyn till de framtida möjligheterna att få igenom sin politik och risken att förlora eventuella framtida misstroendeomröstningar. Ett sätt att fånga upp detta på är att studera hur många ”vetospelare” det finns i ett politiskt system, med andra ord, politiska aktörer som kan sätta käppar i hjulen för en regerings ambitioner att förverkliga sin politik (Tsebelis 2002). Det kan handla om starka presidenter, förekomsten av en stark andra lagstiftande kammare, eller till och med parlamentet (i t.ex. konstitutionella frågor kräver vissa länder en kvalificerad majoritet).

Regeringsbildande partier kan i dessa lägen behöva få med sig partier som de normalt inte skulle behöva samarbeta med, för att t.ex. försäkra sig om ett tillräckligt starkt stöd i en andra kammare, och den processen kan dra ut på tiden. Figur 3 nedan visar den genomsnittliga tiden att bilda regering fördelat på om det finns få eller svaga s.k. vetospelare respektive många och starkare vetospelare.

Figur 3. Genomsnittligt antal dagar för att bilda en regering beroende på förhandlingskomplexitet och antalet ”vetospelare”.

figur3

Kommentar: I figuren visas låg förhandlingskomplexitet i de gråa staplarna och hög förhandlingskomplexitet i de svarta staplarna.

 

För att summera verkar utdragna regeringsbildningsprocesser vara en produkt av den parlamentariska situationen och komplexiteten i denna, av olika politiska institutioner och regler (eller vetospelare), men även traditioner (eller informella institutioner) som förväntar sig majoritetsstyre. Ur ett svenskt perspektiv talar den ökade fragmenteringen av det svenska politiska systemet och de etablerade partiernas svårigheter att uppnå en parlamentarisk majoritet utan Sverigedemokraterna att denna process kan komma att ta längre tid i framtiden. Den svenska traditionen (och möjligheten) till minoritetsstyre talar dock delvis emot detta.

 

Referenser

De Winter, L., & Dumont, P. (2008). Bargaining Complexity, Formation Duration, and Bargaining Rounds. I In K. Strøm, W. C. Müller, & T. Bergman (Red.), Cabinets and Coalition Bargaining. Oxford: Oxford University Press.

 

Diermeier, D., & Van Roozendaal, P. (1998). The duration of cabinet formation processes in western multi-party democracies. British Journal of Political Science28(04), 609-626.

 

Ecker, A., & Meyer, T. M. (2015). The duration of government formation processes in Europe. Research & Politics2(4), 1-9.

 

Martin, L. W., & Vanberg, G. (2003). Wasting time? The impact of ideology and size on delay in coalition formation. British Journal of Political Science33(2), 323-332.

 

Tsebelis, G. (2002). Veto players: How political institutions work. Princeton: Princeton University Press.

Och sen då – efter decemberöverenskommelsen 2014?

Av: Ann-Cathrine Jungar, Torbjörn Bergman och Johan Hellström

Extra valet som skulle ha hållits den mars 2015 avlystes två dagar innan skarpt läge. I och med den så kallade decemberöverenskommelsen annonserade sex av riksdagspartierna att det politiska block som är mindre kommer att avstå från att rösta för sitt eget (eller sina egna) förslag till statsbudget om det finns risk att det största politiska blockets förslag förlorar i huvudvoteringen (se t.ex. här).

Denna överenskommelse mellan regeringen Löfven och allianspartierna kan ses som en enkel uppgörelse om en ny voteringspraxis som ska gälla i (minst) två mandatperioder, eller som ett demokratiskt problem som påverkar parlamentarismen.  Vår egen uppfattning ligger närmast den förstnämnda tolkningen. Det återstår dock att se om överenskommelsen fungerar i praktiken. Den bygger på att de sex partierna är ganska överens om vilka förslag och områden som faktiskt hör hemma i statsbudgeten. Dessutom är det oklart om minoritetsregeringen kommer att stå ut med att förlora omröstningar på andra områden, som skolan och vinster i välfärden, även om dessa inte har direkta budgetkonsekvenser. Det inställda extra valet kan möjligen därför visa sig vara ett uppskjutet extra val.

Vid den gemensamma presskonferensen i december 2014 underströk de närvarande politiska partierna att Sverige har en lång – och framgångsrik – historia av minoritetsregeringar. Och det är till detta och den mer principiella diskussionen om svensk parlamentarisk demokrati som vi nu vänder oss.

En anledning till att Sverige har haft många minoritetsregeringar är det som kallas den negativa parlamentarismens princip, det vill säga, att en regering tolereras tills det att en majoritet av parlamentets ledamöter öppet röstar emot den. Den parlamentariska institutionella utformningen, i kombination med det socialdemokratiska partiets i en europeisk jämförelse starka ställning, har historiskt genererat minoritetsregeringar som med hjälp av olika parlamentariska samarbeten – stödpartier, ”kontrakt” med oppositionen (se tidigare blogginlägg här) – kunnat mobilisera parlamentariska majoriteter i det politiska beslutsfattandet.

Det parlamentariska läget har dock avsevärt förändrats under den två senaste decennierna, vilket bidragit till att göra det svårare för minoritetsregeringar att regera. Sverige var fram till 1980-talet ett typexempel på en skandinavisk fempartimodell och beskrevs som ett begränsat flerpartisystem med ett dominerande socialdemokratiskt parti. Med nya parlamentariska partier – Miljöpartiet 1988, Kristdemokraterna 1991 och Sverigedemokraterna 2010 – är Sverige ett utvidgat flerpartisystem med en försvagad socialdemokrati. Fragmenteringen av det svenska politiska systemet och förändrade styrkeförhållanden mellan etablerade partier har bidragit till att minoritetsregeringarnas parlamentariska läge betydligt försvårats. Det parlamentariska läget har ytterligare komplicerats genom att det senaste tillskottet bland våra riksdagspartier, Sverigedemokraterna, inte anses som riktigt ”rumsrent” av de andra sju partierna, som isolerar SD från alla former av formellt och förhandlat samarbete (se t.ex. här och här).

Finns det då mer långsiktiga institutionella lösningar som skulle underlätta bildandet av starka regeringar och det parlamentariska styret? En debatt i december gällde ett förslag om att riksdagen ledamöter i en voteringsomgång bara får rösta en gång. Det förslaget löser dock inget eftersom SD för att uppnå samma effekt bara kan avstå från att först rösta på sin egen budget. Utfallet blir i så fall exakt detsamma som det blev i början av december 2014. Alla förslag som innebär att majoriteten i riskdagen inte har ett avgörande inflytande över utfallet av omröstningarna bör dessutom bemötas med största skepsis och gedigen granskning.

Om något bör ändras så är det möjligen att det behövs en ny avvägning mellan proportionalitet och regeringsmaktens handlingskraft. Allt sedan 2010 års val har den svenska debatten handlat om att proportionaliteten bör förstärkas, att utjämningsmandaten är för få och att partierna riskerar att inte få full proportionalitet. Men Sverige, tillsamman med Danmark och Malta, har redan ett av Europas mest proportionella partisystem (Gallagher et al. 2011: 391).

Inför nästa riksdagsval förstärks nu proportionaliteten genom att den s.k divisorn sänks från 1,4 till 1,2 (2013/14:KU16). Denna förändring är inte stor, men hög proportionalitet gynnar de mindre partierna, och försvårar bildandet av majoritetsregeringar (eller handlingskraftiga minoritetsregeringar). Kort sagt, partierna har med ena handen gjort förändringar i det svenska valsystemet för att stärka proportionaliteten (vilket är strategiskt mycket viktigt för de mindre partierna), samtidigt som man i en överenskommelse etablerar en praxis som ska möjliggöra en fortsatt blockpolitik och minoritetsstyre inom ett mycket viktigt men ändå avgränsat politiskt område. Med tanke på att en utredning enligt decemberöverenskommelsen ska tillsättas för att ytterligare överväga hur och om det parlamentariska regelverket ska förändras behövs större konsekvens, och kanske mer genomgripande åtgärder.

Den konstitutionella verktygslådan behöver dammas av. Frågan om majoritetsvalsystem har allt emellanåt dykt upp i debatten (med förespråkare som t.ex. Ingvar Carlsson, Göran Persson och statsvetarprofessorn Leif Lewin ), men är förmodligen orealistiskt eftersom det är svårt att tro att partier som Folkpartiet och Miljöpartiet skulle önska sig en sådan förändring. Då kan det vara enklare att minska antalet utjämningsmandat eller att höja spärren i riksdagsvalet från 4 till 5 procent. Det är dock ingen garanti för att undvika svaga minoritetsregeringar, men kan sägas minska risken.

Vill man bibehålla en hög grad av proportionalitet i det svenska valsystemet, finns det dock en annan institutionell lösning att tillgå, nämligen att överge den negativa parlamentarismens princip. Den vanligaste regeln i Europa är att en regering behöver ett aktivt stöd av en parlamentarisk majoritet för att tillträda (dvs. positiv parlamentarism). En sådan investiturregel tvingar en regeringsbildare utan egen majoritet att finna stöd för en parlamentarisk majoritet (antingen som koalitionspartners eller stödpartier). Fördelen med ett sådant system vore givetvis att de ovannämnda problemen med såväl regeringsbildning som (viktiga) omröstningar hanteras, utan omfattande konstitutionella förändringar. En uppenbar nackdel är dock att regeringsbildningen riskerar att emellanåt bli utdragna processer och Sverige således periodvis kan stå utan en fungerande regering. Institutionell ingenjörskonst på den politiska arenan är ingen enkel sak!


Ann-Cathrine Jungar är docent i statsvetenskap vid Södertörns högskola och leder forskningsprojektet From the Margins to the Mainstream: Populist Radical Right Parties and Government Formation in Europe.

Torbjörn Bergman är professor i statsvetenskap vid Umeå universitet och driver forskningsprojektet Governments in Europe vid Södertörns högskola.

Johan Hellström är universitetslektor i statsvetenskap och driver forskningsprojektet Representative Democracy in Europe vid Umeå universitet.


Referenser

Gallagher, M., Laver, M., & Mair, P. (2011). Representative government in modern Europe. McGraw-Hill.

Regeringsbildningen 2014 – september till november

Av: Hanna Bäck, Anders Backlund, Torbjörn Bergman, Johan Hellström, Ann-Cathrine Jungar och Daniel Walther

Nu när riksdagen ska börja ta ställning till de olika budgetförslagen och regeringens möjlighet att överleva parlamentariskt ska börja prövas kan det vara på sin plats att sammanfatta regeringsbildningen så här långt. Vi gör det tillsammans, med Hanna Bäck som huvudförfattare, och i ett längre inlägg än brukligt (Hanna Bäck har bloggat om detta i en kortare version på Partibloggen). Vi återkommer senare med inlägg som inte är lika långa när budgetprocessen fortskrider.

I detta inlägg kommer vi att behandla regeringsbildningsprocessen efter valet 2014 genom att sätta den i historisk och jämförande kontext, och genom att koppla samman det som hände efter valet med forskningen om regeringsbildning i parlamentariska demokratier. I forskningen har regeringsbildningen beskrivits som en process bestående av två steg, där en regeringsbildare eller en så kallad ”formateur” väljs i ett första steg, och där en regering bildas i ett andra steg, det vill säga regeringens politiska sammansättning bestäms. I detta inlägg kommer vi även att diskutera ett tredje steg i regeringsbildningsprocessen, med fokus på hur ministerposterna fördelas i en regering.

I stora drag kan viktiga delar av regeringsbildningen 2014 sammanfattas på följande vis: I Sverige och i många andra länder är det redan på valnatten tydligt vilka partier som kan tänkas samarbeta, men i andra fall påbörjas en mer komplex process med förhandlingar. Den regeringsbildningsprocess som påbörjades direkt på valnatten efter 2014 års val kan beskrivas som relativt komplex, då den parlamentariska situationen var mer otydlig än den varit de senaste valen. Det faktum att varken det rödgröna blocket eller Alliansen hade stöd av en majoritet i Riksdagen, och läget där Sverigedemokraterna, ett parti som betraktas som ”paria” av de andra partierna i Riksdagen, skulle kunna ges betydande inflytande över regeringsbildningen, skapade en viss komplexitet, som ledde till diskussioner om risk för regeringskris och nyval i media.

Talmannens roll vid valet av regeringsbildare

I regeringsbildningens första steg utses alltså en regeringsbildare, vilket vanligtvis sker genom att statschefen, eller i det svenska fallet talmannen, konsulterar ett antal aktörer. I den svenska regeringsformen (6 kap. 4 § RF) beskrivs processen så här: ”När en statsminister ska utses, kallar talmannen företrädare för varje partigrupp inom riksdagen till samråd. Talmannen överlägger med vice talmännen och lämnar sedan förslag till riksdagen.” Partiledarna utgör de viktigaste aktörerna när en regering bildas och de konsulteras i detta steg. På basis av dessa konsultationer utses en regeringsbildare, som försöker bilda en regering, men om hen misslyckas med att bilda en regering, kan hen avsättas och en ny utses.

Denna beskrivning av regeringsbildningsprocessen ger en mycket förenklad bild av hur regeringsbildningen går till och i själva verket varierar statschefens inflytande över denna process mellan länder. I vissa länder spelar statschefen enbart en ceremoniell roll, där parlamentet presenterar en premiärministerkandidat för nominering efter att förhandlingarna mellan partierna har avslutats, och en regering i princip redan har bildats. Så är exempelvis fallet i Sverige och Tyskland, det vill säga i Sverige har praxis varit att talmannen har mycket lite ”reellt” inflytande över vem som blir regeringsbildare. I andra länder, som Holland och Italien har statschefen däremot ett betydande inflytande över valet av regeringsbildare. Dessa två typer av system har inom forskningen kallats ”formateur”-system och ”free-style bargaining”-system, där Sverige tillhör den senare varianten. Oavsett vilken typ av system som används så ges en person eller ett parti formellt sett uppdraget att bilda regering, och denna person blir i de flesta fall dessutom regeringschef och premiärminister. Det som hände efter valet 2014 och som även diskuterades i media, var hur mycket inflytande talmannen (i det här fallet, Per Westerberg) skulle ha över den här processen, då Westerberg tycktes tolka det som sin uppgift att sondera möjligheterna för en regering att kunna få igenom en budget. Den typen av tolkning ligger dock relativt långt ifrån praxis i Sverige.

En rödgrön minoritetsregering bildas

I regeringsbildningsprocessens andra steg, då regeringsbildaren utsetts, sker normalt sett förhandlingar mellan representanter från regeringsbildarens parti och andra partier för att skapa en regering som har stöd av en majoritet i parlamentet. Det som är kännetecknande för svensk regeringsbildning i detta skede är framför allt att minoritetsregeringar har bildats i mycket stor utsträckning, och att en klar majoritet av dessa har varit socialdemokratiska enpartiregeringar. Under valkampanjen 2014 lyfte vissa forskare och Alliansen fram att en rödgrön minoritetsregering i princip inte skulle vara regeringsduglig, vilket kan ses som relativt förvånande uttalanden i ljuset av svensk politisk historia och det faktum att Alliansen styrde landet i minoritet under förra mandatperioden. För att få en bild av de regeringar som bildats i Sverige under efterkrigstiden så kan vi studera figur 1 nedan.

Figur 1. Regeringar som bildats under efterkrigstiden (1945-2010)

figur1

Här illustreras att en mycket stor andel (66 %) av de regeringar som bildats varit socialdemokratiska enpartiregeringar och att de flesta har styrt i minoritet, men att vi historiskt även sett några exempel på enpartiregeringar som haft en majoritet av mandaten i Riksdagen, i slutet av 1960-talet (Erlander, Palme). Alla socialdemokratiska regeringar under 1980- och 1990-talen, samt regeringen Persson som styrde fram till valet 2006, var dock minoritetsregeringar. I figur 1 illustreras även att vi har haft flera regeringar där de borgerliga partierna har samarbetat, både i minoritet och i majoritet: nästan en fjärdedel av efterkrigstidens regeringar har bestått enbart av borgerliga partier. I figuren illustreras även att vi har haft blocköverskridande koalitioner då socialdemokrater och centerpartister regerade tillsammans under Erlanders ledning (1951–1957).

Är den höga andelen minoritetsregeringar speciellt för det svenska systemet eller förekommer sådana regeringar även på andra håll? Vi vet från den jämförande forskningen om regeringsbildning att minoritetsregeringar är vanligt förekommande i en handfull länder, däribland Sverige, Norge, Danmark och Spanien. I genomsnitt har ungefär 35 procent av de Västeuropeiska regeringarna under efterkrigstiden varit minoritetsregeringar. I Sverige är siffran kring 70 procent. Endast i Danmark är andelen minoritetsregeringar än högre.

Varför har vi då haft så många minoritetsregeringar i Sverige? Inom den tidigare forskningen har de regler som omgärdar regeringsbildningen föreslagits förklara varför vissa länder har fler minoritetsregeringar än andra. Vissa forskare pekar på att man bör göra en distinktion mellan de författningar som kräver att regeringen inleder sin regeringstid med att bevisa att den åtnjuter förtroende i parlamentet, de som föreskriver en så kallad investituromröstning, och de som inte gör det. I den svenska författningen ingår ett sådant krav sedan 1975. Ännu viktigare tycks det vara att skilja på olika typer av omröstningsregler. Torbjörn Bergman (1995) har visat att det bildas fler minoritetsregeringar i länder som tillämpar en negativ omröstningsregel när en regering tillsätts. I Sverige tillämpas en sådan omröstningsregel och den innebär att en ny regering inte behöver ha ett aktivt stöd i parlamentet, utan det som krävs är att en majoritet (175 ledamöter) inte röstar emot regeringen för att den skall få tillträda. Detta innebär att det är lätt för minoritetsregeringar att bildas. I länder med en positiv omröstningsregel (t ex i Tyskland) måste en majoritet av parlamentarikerna rösta för en regering för att den skall få tillträda.

När man diskuterar svenska minoritetsregeringar bör ett ytterligare särdrag lyftas fram, det faktum att vi i svensk politik har sett tydliga stödpartisamarbeten mellan socialdemokraterna i regering och vissa oppositionspartier: med centerpartiet (1995–1998) och med vänsterpartiet och miljöpartiet (1998–2006). Vissa minoritetsregeringar har relationer med sina ”stödpartier” som är så institutionaliserade att dessa regeringar i det närmaste liknar majoritetsregeringar. Tidigare forskning har visat att den här typen av institutionaliserade samarbeten har inneburit explicita skriftliga kontrakt och policyöverenskommelser mellan en regering och ett eller flera partier som står utanför regeringen. I vissa fall har regeringen inte bara haft en skriftlig policyöverenskommelse, utan stödpartierna har även utsett representanter i regeringskansliet (se även inlägget av Bäck och Bergman här).

Att en minoritetsregering bildades efter 2014 års val kan alltså inte ses som på något sätt uppseendeväckande. Minoritetsregeringar är regel snarare än undantag i svensk politik. Det faktum att vi har en negativ omröstningsregel när en ny regering väljs är givetvis en del i förklaringen till att vi såg en minoritetsregering även efter 2014 års val. Både vänsterpartiet och Alliansen lade ner sina röster i omröstningen då Löfven valdes, och det faktum att partier kan ge sitt informella stöd till en regering genom att man lägger ner sin röst, underlättar helt enkelt för en minoritetsregering att bildas. Det som diskuterades tidigt efter valet var huruvida vänsterpartiet skulle ingå i en regering, vilket Löfven snabbt avvisade, och vilket vänsterpartiets ledare Jonas Sjöstedt beklagade i media. Det är dock svårt att se varför socialdemokraterna skulle välja att ”ta med” vänsterpartiet i ett regeringssamarbete, när man sannolikt kan lita på deras stöd även om de inte får ministerposter, då vänsterpartiet inte skulle fälla en rödgrön regering, eftersom alternativet, en Alliansregering, ideologiskt ligger så långt ifrån partiets ståndpunkt. Ett mer formaliserat samarbete med vänsterpartiet skulle även kunna försvåra ett samarbete i enskilda frågor med något av mittpartierna i den före detta Alliansen, vilket efter 2014 års val blir nödvändigt, då de rödgröna inte har en majoritet av mandaten i Riksdagen.

Något som kan noteras här är att den regering som bildades efter 2014 års val har relativt litet regeringsunderlag (38%), men här finns även historiska exempel på regeringar med ännu mindre underlag, regeringen Persson 1998, regeringen Fälldin 1981, och regeringen Ullsten 1978. Trots att det inte är något historiskt exceptionellt så kan givetvis det faktum att regeringen har ett litet underlag försvåra situationen för regeringen att kunna få igenom sin budget och olika förslag i Riksdagen då det krävs stöd från flera partier för att man ska få en majoritet (se inlägget av Bergman och Ersson här).

Vad som också bör nämnas i det här sammanhanget och som lyfts fram i viss nyare forskning som betydelsefullt är att partier gör så kallade ”pre-elektorala” överenskommelser. Partier i parlamentariska system gör ofta uttalanden i en valrörelse om vilka andra partier de kommer att samarbeta med, och ibland uttalanden om vilka partier man inte avser samarbeta med. Till exempel har Allianspartierna inför de senaste valen gått ut med tydliga uttalanden om att de kommer samarbeta i en regering och har till och med presenterat ett gemensamt program. Den här typen av samarbeten kommer med både för- och nackdelar för partierna: för Allianspartierna var det framför allt inför 2006 års val viktigt att visa att man utgjorde ett trovärdigt regeringsalternativ till socialdemokraterna för att vinna röster, men efter 2014 års val och den relativt komplicerade parlamentariska situation vi har nu, kan det bli svårt för centern och folkpartiet att hålla sitt ”löfte” om att de ska samarbeta i Alliansen. Det parlamentariska läget kan komma att kräva ett blocköverskridande samarbete för att undvika att ge Sverigedemokraterna en stark förhandlingsposition. Å andra sidan riskerar partierna att förlora trovärdighet, och röster i framtida val, om de inte följer de uttalanden de gjort under valrörelsen. Här kan dock det faktum att Sverigedemokraterna ses som ”paria” underlätta för mittpartierna att frångå sina vallöften och valallianser.

Ministerposterna fördelas i en rödgrön regering

De flesta forskare håller med om att fördelningen av ministerposter utgör ett betydelsefullt steg i regeringsbildningsprocessen, och i koalitionsregeringar utgör ministerposter en av de mest värdefulla ”varor” som partierna förhandlar om. En fråga som ett flertal forskare fokuserat på är varför partier erhåller ett visst antal ministerposter. Här är den viktigaste hypotesen att finns ett starkt samband mellan hur många parlamentariska mandat ett parti bidrar med till regeringen och hur många ministerposter partiet får. Tidigare studier av ett stort antal Västeuropeiska regeringar har visat att det finns ett mycket starkt samband mellan partiers andel mandat i parlamentet och den andel ministerposter de erhåller.

Den förväntan vi kan ha utifrån tidigare forskning vore alltså att socialdemokraterna och miljöpartiet skulle fördela ministerposterna enligt en så kallad ”proportionalitetsprincip”, där socialdemokraterna skulle få lite över 80 procent av ministerposterna, medan miljöpartiet skulle få lite under 20 procent av ministerposterna (S bidrog med 82% av mandaten till regeringens underlag, medan MP bidrog med 18% av mandaten). Som noterades i media då Löfven presenterade sin regering hade miljöpartiet erhållit 25% av ministerposterna (och socialdemokraterna 75%), och kom därmed att bli relativt kraftigt överrepresenterade i regeringen i förhållande till de mandat de hade. Detta är dock inte heller något extremt överraskande resultat, då den jämförande forskningen visat att små partier ofta blir något överkompenserade i koalitionsregeringar.

En anledning till att de små partierna i en regering överkompenseras skulle kunna vara att dessa partier inte erhåller några av de mer betydelsefulla posterna i regeringen. Forskningen om hur ministerposter fördelas har betonat att det är viktigt att ta hänsyn till att olika poster är olika ”tunga” eller betydelsefulla. I figur 2 presenteras de svenska resultaten i en enkätundersökning som genomfördes av Druckman och Warwick, där experter i olika länder ombads ange hur stor vikt de ansåg att olika poster hade generellt i det egna landet. Studien, som var jämförande, visade att premiärministerposten i de allra flesta fall är dubbelt så betydelsefull som en genomsnittlig ministerpost. Och i de flesta av de 14 länder som ingick i studien var posten som utrikesminister och som finansminister också viktiga. Sverige följer detta mönster, och experterna har angett att de viktigaste ministerposterna är statsministerposten, finansministerposten och utrikesministerposten. Mindre viktiga poster är till exempel posten som jordbruks- eller kulturminister.

Figur 2. Betydelsen av olika ministerposter (resultat från en expertenkät)

figur2

Data från Druckman & Warwick (2005), svenska resultat

Det som vi kan notera efter 2014 års val var alltså att socialdemokraterna fick de mest betydelsefulla posterna i regeringen, medan miljöpartiet inte fick några uppenbart tunga ministerposter, där de tyngsta av partiets poster kan anses vara posten som utbildningsminister som gick till Gustav Fridolin, och posten som vice-statsminister, som gick till Åsa Romson, det vill säga till partiets båda språkrör.

Den här typen av analyser eller ”viktning” tar dock inte hänsyn till att partier kan värdera poster olika, vilket är mycket sannolikt. Det vill säga, vi kan förvänta oss att vissa partier föredrar vissa specifika poster utifrån sina kärnfrågor. Tidig forskning på detta område visade att vissa typer av partier fick vissa specifika typer av poster som passade deras ideologiska profil. Till exempel förväntade de sig att partier som definierade sig landsbygdspartier (eller agrara partier) föredrar posten som jordbruksminister. Den här typen av forskning pekade också på att liberala partier bör erhålla posten som finans- och justitieminister, att konservativa partier kommer sannolikt att erhålla posten som utrikesminister och försvarsminister, och att socialistiska partier troligtvis får poster som social- och arbetsmarknadsminister. En annan, liknande hypotes om hur ministerposter fördelas baseras på tanken att vad som är av betydelse vid fördelningen av ministerposter är hur viktigt ett politikområde är för ett parti. Tankegången är att ju viktigare ett politikområde är för ett parti, desto större är sannolikheten att partiet kommer att erhålla den ministerpost som motsvarar detta politikområde, och att man kan studera vilka politikområden partierna prioriterar genom att analysera hur mycket de betonar en fråga i sitt valmanifest (Bäck, Debus & Dumont 2011, se även inlägget av Bäck och Hellström här).

Efter 2014 års val, då den rödgröna regeringen fördelade ministerposterna mellan sig, var det givet att miljöpartiet skulle erhålla posten som miljöminister (Åsa Romson sitter på posten som miljö- och klimatminister), då miljöområdet är partiets kärnfråga, och posten sannolikt är oerhört viktig för partiet, då innehavet av denna post kan förväntas leda till att man kan genomföra partiets politik i större utsträckning. Miljöministerposten var inte heller en post som socialdemokraterna sannolikt strävade efter (miljöfrågor betonas inte uttryckligen i deras valmanifest), vilket inte gjorde det svårt för partiet att ge upp denna post i förhandlingarna. Däremot kan man tänka sig att förhandlingarna om utbildningsdepartementet var mycket hårdare, då både miljöpartiet och socialdemokraterna kan förväntas se utbildning som en av sina hjärtefrågor, och då båda partierna betonat sådana frågor i sina valkampanjer. Här drog miljöpartiet det längsta strået och fick posten som utbildningsminister (Fridolin).

Intressant att lägga märke till här är att socialdemokraterna även tillsatte två ministrar inom utbildningsdepartementet: Aida Hadzialic, som blev gymnasie- och kunskapslyftsminister, och Helene Hellmark Knutsson, som blev minister för högre utbildning och forskning. Att partier tillsätter underordnade ministrar i ”varandras” departement, är dock inte heller något helt ovanligt i de Västeuropeiska länderna. Inom forskningen talar man om den här typen av underordnade ministrar (dock har framför allt statssekreterare avsetts här) som ”watchdog junior ministers”, som tillsätts i princip för att partierna i en regering ska kunna kontrollera varandras ministrar och ha full insyn i den politik som förs i olika departement. Enligt tidigare forskning har ungefär hälften av de koalitionsregeringar som bildats under efterkrigstiden haft den här typen av ”watchdog junior ministers”. De tycks dock vara mer vanligt förekommande i vissa länder, som i Italien, Belgien och Holland, länder som har ett relativt stort antal partier i parlamentet och i de regeringar som bildats (se Verzichelli 2008). Teoretiskt sett har det lyfts fram att den här typen av tillsättningar sker när partierna i en regering inte ”litar” på varandra, men i det här fallet är det mer sannolikt att det helt enkelt handlar om att båda regeringspartierna ville ha inflytande på det utbildningspolitiska området, och att lösningen på detta förhandlingsproblem blev att man tillsatte fler ministrar.


Referenser

Bergman, Torbjörn. 1995. Constitutional Rules and Party Goals in Coalition Formation: An Analysis of Winning Minority Governments in Sweden. Ph.D. thesis, Department of Political Science, Umeå University.

Bäck, Hanna, Marc Debus & Patrick Dumont. 2011. ”Who gets What in Coalition Governments? Predictors of Portfolio Allocation in Parliamentary Democracies”. European Journal of Political Research 50: 441–478.

Druckman, James N. & Paul V. Warwick. 2005. “The missing piece: Measuring portfolio salience in Western European parliamentary democracies”. European Journal of Political Research 44: 17–42.

Verzichelli, Luca. 2008. “Porfolio allocation”. I Strøm, Müller & Bergman (red), Cabinets and Coalition Bargaining. Oxford: Oxford University Press.

Regeringsbildning i Europa. Vilka partier bildar regering efter ett parlamentsval?

AV: Johan Hellström

Detta är en reviderad version av ett inlägg som tidigare publiceras på engelska här. Inlägget baserar sig på en artikel publicerad 2013 av mig och Holger Döring i den vetenskapliga tidskriften West European Politics. Artikeln jämför regeringsbildningar i Västeuropa med regeringsbildningar i Central- och Östeuropa. Artikel finns fritt tillgängligt här.

Den stora frågan inför ett riksdagsval är ofta – vem som kommer att bilda regering? Statsvetare och diverse experter gör sina gissningar, vadslagningsföretag samlar in bud och journalister rapporterar om de senaste opinionsundersökningarna. I fokus står ofta också enskilda partiers framgångar och politiska förslag, men den viktigaste frågan brukar ändå ofta bli vilka som ska bilda regering efter valet.

I länder med majoritetssystem som t.ex. Storbritannien är det oftast lätt att avgöra vilket eller vilka partier som kommer att styra landet direkt efter det att valresultatet är klart. Majoritetsvalsystemet tenderar att producera en ensam vinnare med en majoritet av platserna i parlamentet. Också i proportionella valsystem, som i Sverige, kan ett parti ibland få en majoritet av platserna i parlamentet och styra på egen hand. Detta är dock sällan fallet. I själva verket har endast cirka 12 procent av alla regeringar som bildas i Europa efter 1945 bestått av enpartiregeringar med egen majoritet (inklusive Storbritannien, Frankrike och andra länder med icke-proportionella valsystem). Det vanliga är istället att efter valet till parlamentet är klart så förhandlar representanter från olika politiska partier om vilka som kan bilda den vinnande koalitionen – det vill säga, de beslutar om vilka som bildar regering. Alternativt kan dessa förhandlingar äga rum innan valet vid bildandet av s.k. valallianser, som t.ex. i Sverige efter det att Alliansen (för Sverige) bildades inför 2006 års riksdagsval. Grovt uppskattat består c:a en fjärdedel av alla koalitionsregeringar som bildas av olika typer av valallianser (Golder 2006).

Vilka faktorer är det den statsvetenskapliga forskningen då lyfter fram som viktiga för vilka partier som i slutändan kommer in i regeringen? Detta är en forskningsfråga inom den s.k. koalitionsforskningen, ett aktivt forskningsområde med en ganska lång forskningstradition särskilt i ett västeuropeiskt sammanhang. Dock är forskningen betydligt mer modest rörande de nyare demokratierna i Central- och Östeuropa. Utifrån en västeuropeisk kontext vet vi att, föga förvånande, framgångar i valet ofta lönar sig vid regeringsbildningen. De partier som går framåt i valet har en större sannolikhet att hamna i regering. Viktigast är dock att bli det största partiet i parlamentet. Inte minst då det är vanligt att partiledaren för det största partiet får första chansen att försöka bilda en ny regering. Dock bjuds inte alla partier in till förhandlingsbordet när en ny regering ska bildas. De som lämnas utanför är främst  populistiska eller politiskt ”extrema” partier – partier som de mer etablerade partierna inte brukar vilja förknippas med. Detta brukar dock ändras när dessa partier blir alltför starka för att ignoreras. Partiers ideologiska profil är även viktigt i andra sammanhang. Även om det ibland inte är så lätt att se detta har olika parter en viss typ av politik de vill genomföra och de försöker därför att bilda regering med partier som står nära dem politiskt. Detta har flera fördelar. Att bilda regering med partier som har en ganska likartad agenda och syn på olika politiska frågor begränsar behovet av politiska kompromisser som riskerar att vattna ur innehållet i olika politiska förslag. Av denna anledning har det parti som befinner sig i den politiska mitten det s.k. medianpartiet en särskilt gynnsam position i partisystemet. I så motto spelar det ingen roll om ett större parti med vänster- eller högerprofil försöker bilda en regering, medianpartiet brukar ofta ingå i båda scenarierna.

Alla ovanstående faktorer har visat sig vara betydelsefulla för att förutsäga vilka partier som kommer utgöra regeringen i Västeuropa. Kan vi då säga att dessa ”empiriska sanningar” även kännetecknar de nyare demokratierna i Central- och Östeuropa? Ja, och nej. I vår uppsats jämförde vi vad som karakteriserade de partier som hamnade i regeringen i både Västeuropa respektive Central- och Östeuropa. Vi fann att valframgångar hade betydelse i båda regionerna, men där slutade likheterna. Detta har främst att göra med skillnader i partisystemen och partiväsendet mellan väst och öst. För det första är ofta de politiska partierna i Central- och Östeuropa fortfarande svagare i sin organisationsstruktur och funktionssätt. Det vill säga partierna har inte samma starka sammanhållning och partidisciplinen är betydligt svagare jämfört med sina västerländska motsvarigheter. Parlamentsledamöter som skiftar partipolitisk tillhörighet eller lämnar sitt moderparti för att bilda eller ansluta sig till nya partier är ingen ovanlighet. Även om nya partier har etablerat sig i både Sverige som andra västeuropeiska länder är det betydligt mer förekommande i Central- och Östeuropa. För det andra så konkurrerar partierna inte i samma utsträckning i termer av vänster- och högerpolitik, utan på deras förmåga att styra (och ibland till och med på att vara det minst korrupta partiet!). Därför är väljarrörligheten omfattande i de flesta demokratier i Central- och Östeuropa. Med andra ord, väljare tenderar i högre utsträckning att byta parti de röstar på mellan efterföljande val. Utöver detta lever, för det tredje, arvet från sovjettiden kvar i minnet hos väljarkåren och hos partierna. I de flesta postkommunistiska stater har det funnits och finns i viss grad kvar en motsättning mellan partierna med sina rötter i den gamla kommunistiska regimen och de partier som uppstod i opposition till regimen. Och partier (från vänster till mitten) är oftast motvilliga att bilda koalitioner med partier med ett postkommunistiskt förflutet på grund av deras historiska arv och rädslan att förlora väljare, även om dessa partier annars skulle vara idealiska regeringspartners. Allt detta spelar en roll för vilka partier som ges möjlighet att bilda och ingå i regeringen. Därför, även om det är mer än mer än tjugo år sedan de första demokratiska valen hölls i Central- och Östeuropa, kan få av de etablerade slutsatserna om regeringsbildningsprocesser i Västeuropa direkt överföras till Central- och Östeuropa.

Fast saker och ting förändras (om än sakta). Sedan demokratiseringen i början av 90-talet har de politiska partierna utvecklat tydligare identiteter och en mer förutsägbar politik. Partierna med ett kommunistiskt arv inte lika utstötta som de brukade vara. Partisystemen i vissa länder (Ungern, Slovenien, Estland och Tjeckien) har blivit mer stabila med färre och organisatoriskt starkare partier. Partisystemen är fortfarande ”under uppbyggnad” i andra länder (Polen, Litauen, Lettland). Samtidigt har väljarrörligheten ökat i Västeuropa, antalet nya partier ökat, de politiska skillnaderna mellan de traditionella partierna blivit mindre, och antalet möjliga koalitioner har blivit fler över tiden. I slutändan kan de övergripande skillnaderna mellan vilka typer av partier som hamnar i regeringen mellan de äldre och nyare demokratierna i Europa visa sig vara av tillfällig art.


Johan Hellström är universitetslektor i statsvetenskap och driver forskningsprojektet Representative Democracy in Europe vid Umeå universitet.


Hur fördelas ministerposterna i en regering?

Av: Hanna Bäck och Johan Hellström

En fråga som uppmärksammas i media den senaste tiden har varit hur en rödgrön regering under ledning av Löfven kommer se ut. Vilka partier och personer kommer få vilken ministerpost och hur ska Socialdemokraterna och Miljöpartiet hantera att båda partierna värdesätter utbildningsministerposten lika högt? Kan vi få några ledtrådar utifrån den forskning som finns rörande regeringsbildning?

Fördelningen av ministerposter utgör ett betydelsefullt steg i regeringsbildningsprocessen, och i koalitionsregeringar utgör ministerposter en av de mest värdefulla varor som partierna förhandlar om. En fråga som ett flertal forskare fokuserat på är varför partier erhåller ett visst antal ministerposter. Här är den viktigaste hypotesen att finns ett starkt samband mellan hur många parlamentariska mandat ett parti bidrar med till regeringen och hur många ministerposter partiet får. Tidigare studier av ett stort antal Västeuropeiska regeringar har visat att det finns ett mycket starkt samband mellan partiers andel ministerposter och andel mandat. Således kan vi förvänta oss att socialdemokraterna och miljöpartiet fördelar ministerposterna enligt en så kallad ”proportionalitetsprincip”, där socialdemokraterna får ungefär 80% av posterna och miljöpartiet kring 20%.

Frågan är nu om detta samband mellan partiers mandatandel och deras andel av ministerposterna kvarstår när man tar hänsyn till det faktum att olika ministerposter är olika betydelsefulla? Tidiga analyser av fördelningen av ministerposter byggde på ett antagande om att en kulturministerpost väger lika tungt som en premiärministerpost, vilket givetvis är orimligt. I motsats till detta visade en studie från 2006 (Warwick och Druckman 2006), att premiärministerposten i de allra flesta fall är dubbelt så betydelsefull som en genomsnittlig ministerpost. Och i de flesta av de 14 länder som ingick i studien var posten som utrikesminister och som finansminister också viktiga.

Den här typen av analyser tar dock inte hänsyn till att partier kan värdera samma poster olika mycket, vilket är mycket sannolikt. Det vill säga, vi kan förvänta oss att vissa partier föredrar vissa specifika poster utifrån sina kärnfrågor. Tidig forskning på detta område (t.ex. Budge och Keman 1990) visade att vissa typer av partier (konservativa, liberala, religiösa, agrara/landsbygds och socialistiska partier) fick vissa specifika typer av poster som passade deras ideologiska profil. Till exempel förväntade de sig att partier som definierade sig som landsbygdspartier (eller agrara partier) föredrog posten som jordbruksminister. Den här typen av forskning menade också att liberala partier borde erhålla posten som finans- och justitieminister,  att konservativa partier sannolikt skulle erhålla posten som utrikesminister och försvarsminister, samt att socialistiska partier troligtvis fick posten som socialminister och arbetsmarknadsminister.

Hur väl stämmer dessa förutsägelser överens med hur ministerposter har fördelats i svenska koalitionsregeringar? I tabell 1 presenteras fördelningen av några utvalda ministerposter i svenska koalitionsregeringar under efterkrigstiden. Om vi först tar en titt på finansministerposten så kan vi se att i alla fall som Folkpartiet ingått i regeringen, förutom i regeringarna Reinfeldt I och II, har de erhållit denna post, vilket ger visst stöd åt förutsägelsen att liberala partier föredrar den här typen av post.

Tabell 1. Fördelning av ministerposter i svenska koalitionsregeringar

Regering Finans Utrikes Försvar Justitie Jordbruk/Landsbygd Social
Erlander III S S S S C S
Erlander IV S S S S C S
Erlander V S S S S C S
Fälldin I FP C M Opol. C C
Fälldin II FP FP M M C C
Fälldin III FP FP C Opol. C C
Bildt FP M M M C C
Reinfeldt I M M M M C KD
Reinfeldt II M M M M C KD

Kommentar: Från Bäck (2010), uppdaterad för Reinfeldt II.

När vi tittar på försvarsministerposten, så ser vi att i de flesta fall där Moderaterna ingått i regeringen har de erhållit denna post, vilket ger stöd till hypotesen att konservativa partier föredrar denna post. Denna typ av parti bör enligt Budge och Keman även erhålla utrikesministerposten, men här är resultatet mindre tydligt – denna post har erhållits av centern, folkpartiet och moderaterna i de borgerliga regeringarna. Vad gäller posten som justitieminister så bör den enligt teorin i hög utsträckning innehas av folkpartister, men i de flesta svenska borgerliga regeringarna har Moderaterna innehaft denna post. Mycket tydligare stöd får hypotesen om agrara partier – enligt denna hypotes bör centern erhålla posten som jordbruksminister, vilket de också gjort i alla svenska koalitionsregeringar. Vad gäller socialistiska partier så tycks hypotesen att de bör inneha posten som socialminister stämma i det svenska fallet – i de få koalitionsregeringar som socialdemokraterna ingått har de erhållit denna post.

En liknande hypotes inom forskningen om regeringar, som inte enbart uttalar sig om olika klassificeringar utifrån typer av partier eller ”partifamiljer” (och dessas förmodade preferenser), säger att ju viktigare ett politikområde är för ett parti, desto större är sannolikheten att partiet kommer att försöka erhålla den ministerpost som motsvarar det politikområdet (Bäck, Debus och Dumont 2011). I figur 1 presenteras resultaten av Bäck, Debus och Dumonts studie på ett förenklat sätt. I studien mättes hur mycket utrymme av partiernas valmanifest som ägnades för olika politiska frågor, och huruvida partier erhöll den ministerpost som enligt valmanifesten var viktigast för partierna.

Figur 1. Genomsnittlig ”viktighet” för olika ministerposter i 12 Västeuropeiska länder

minister_fig1

Kommentar: Figur från Bäck (2010). Data från Bäck, Debus & Dumont (2011).

Figuren visar alltså hur viktigt ett politikområde är för ett parti (i genomsnitt), fördelat på om ett parti erhöll den ministerpost som motsvarade politikområdet eller inte. I de allra flesta fall går ministerposten till de partier som värdesätter ett visst politikområde högre än andra partier i en koalition. Vi ser dock att detta resultat varierar beroende på vilken typ av post vi studerar. Det mest tydliga resultatet finner vi när vi studerar miljöministerposten och jordbruksministerposten. De partier som i hög utsträckning betonar miljöfrågor och jordbruksfrågor i sitt valmanifest, kommer med hög sannolikhet även erhålla dessa poster. Vi kan även se en viss skillnad på arbetsmarknads-, hälso-, och finansministerposterna, medan resultaten är mindre tydligare för andra ministerposter.

Sammantaget, vad kan vi förvänta oss om vi applicerar dessa tankegångar på svensk politik? När det gäller fördelningen av ministerposter i en kommande rödgrön regering, kan vi alltså förvänta oss att socialdemokraterna som största parti erhåller de mest betydelsefulla posterna, det vill säga, utöver statsministerposten även posten som finansminister och utrikesminister. Ett ytterligare argument för detta är det faktum att Miljöpartiet inte har någon politiker med erfarenhet av att vara statsråd och att regeringserfarenhet borde underlätta betydligt för att kunna koordinera och styra arbetet inom dessa personaltunga departement.

Om vi blickar bakåt till riksdagsvalet 2006, var Centerpartiet det svenska parti som ägnade mest utrymme i sitt valmanifest åt att debattera landsbygds- och jordbruksfrågor. Frågor som även är en del av Centerpartiets traditionella identitet. När Reinfeldts första regering bildades 2006 var det därför ingen överraskning att jordbruksministerposten gick just till Centerpartiet. På samma sätt, i en rödgrön regering ledd av Löfven kan vi förvänta oss att Miljöpartiet får posten som miljöminister i och med att detta är en ”hjärtefråga” för partiet (och att de ägnat mycket utrymme åt miljöfrågor i bland annat sitt valmanifest).

Frågan är då vad som händer med utbildningsministerposten då båda partierna ägnat mycket utrymme i valrörelsen (och i sina valmanifest) åt skol- och utbildningsfrågor? Troligtvis finns det en relativt enkel lösning på detta problem. Sverige är ett av många länder i Europa som inte direkt har någon (praktisk) begränsning på hur många ministerposter det får finnas. Därför finns det inte heller något direkt tryck att hålla nere antalet ministerposter. Utifrån detta är det inte osannolikt att partierna väljer att dela på departementet, med en varsin ministerpost – både en skolminister och en utbildningsminister. Eller en utbildningsminister (eller skolminister som det kanske kommer att kallas) och en biträdande utbildningsminister/skolminister.


Hanna Bäck är docent i statsvetenskap vid Lunds universitet och driver forskningsprojekten The Ideological Cohesion of Parliamentary Parties och Yes Minister! A Survey of Cabinet Ministers’ Influence on Social Policy in Seven West European Countries. Johan Hellström är universitetslektor i statsvetenskap och driver forskningsprojektet Representative Democracy in Europe vid Umeå universitet.


Referenser

Budge, Ian & Hans Keman (1990). Parties and Democracy. Coalition Formation and Government Functioning in Twenty States. Oxford: Oxford University Press.

Bäck, Hanna. 2010. “Den svenska regeringsbildningen i ett jämförande perspektiv” i Jörgen Hermansson (red): Regeringsmakten i Sverige. Ett experiment i parlamentarism, 1917–2009. Stockholm: SNS.

Bäck, Hanna, Marc Debus & Patrick Dumont. 2011. “Who Gets What in Coalition Governments? Predictors of Portfolio Allocation in Parliamentary Democracies”. European Journal of Political Research 50: 441–478.

Warwick, Paul V. & James N. Druckman. 2006. “The portfolio allocation paradox: An investigation into the nature of a very strong but puzzling relationship”. European Journal of Political Research 45: 635-665.

Vem stöttar vem i regeringsbildningen? – Om minoritetsregeringar och ”stödpartier”

Av: Torbjörn Bergman och Hanna Bäck

Sverige har styrts av minoritetsregeringar under långa perioder, och det kan mycket väl bli ytterligare en sådan efter valet 2014. Är detta ovanligt och hur fungerar detta i andra länder? Hur går det till att bilda regering utan att ha majoritet i riksdagen? För att reda ut dessa frågor behöver vi titta närmare på fenomenet ”stödpartier”.

Vi kan börja med att titta på, i figur 1, andelen minoritetsregeringar och andelen koalitionsregeringar under efterkrigstiden i 16 västeuropeiska länder (kom bara ihåg att även minoritetsregeringar kan vara koalitioner, som Alliansen 2010-2014). Denna figur visar tydligt att Sverige, tillsammans med några andra länder, som Danmark och Spanien, är exceptionellt i detta avseende, med över 70 procent minoritetsregeringar, medan många andra västeuropeiska länder, som Österrike, Belgien och Tyskland, nästan aldrig har haft en minoritetsregering. Varför är det så?

figur1

En del av förklaringen (Bergman 1995) till varför det i Skandinavien bildas fler regeringar som endast har stöd av en minoritet i parlamentet är att Danmark, Norge och Sverige alla tillämpar den negativt formulerade parlamentarismens princip (negativ parlamentarism). I Sverige tillämpas en omröstningsregel som bygger på en sådan princip och det innebär att en ny regering inte behöver ha ett aktivt stöd i parlamentet, utan det som krävs är att en majoritet inte röstar emot regeringen för att den skall få tillträda. Detta innebär att det är relativt enkelt för minoritetsregeringar att bildas. I länder med en positiv omröstningsregel (t ex i Tyskland) måste en majoritet av parlamentarikerna rösta för en regering för att den skall få tillträda (läs mer om detta i Torbjörn Bergmans tidigare inlägg här, eller i Lars Davidssons inlägg på politologerna).

Men även med en ”negativ” omröstningsregel behöver en fungerande regering efter att den tillträtt hitta majoritetslösningar i riksdagen. Minoritetsregeringar kan exempelvis försöka ”hoppa från tuva till tuva” och söka stöd inför varje enskild omröstning. I Sverige har dock flera regeringar haft ett eller flera ”stödpartier”. Vi föreslår att det finns olika typer av stödpartirelationer. En bred definition är att vi kallar ett parti för ett stödparti om partiet genom sitt beteende direkt bidrar till förekomsten av en minoritetsregering, oavsett om partiet röstar för eller lägger ner sin röst till förmån för en regering i en förtroendeomröstning. Sverige har exempelvis en lång tradition av att Vänsterpartiet har ”stöttat” socialdemokratiska enpartiregeringar. Det är inte heller bara i Sverige som det finns stödpartier. Det har till exempel funnits i Danmark och Norge där flera borgerliga minoritetskoalitioner har fått stöd av högerpopulistiska partier.

Vissa minoritetsregeringar har dock relationer med sina ”stödpartier” som är så institutionaliserade att dessa regeringar i det närmaste liknar majoritetsregeringar. Dessa kan benämnas ”stödpartikoalitioner”. Bale och Bergman (2006) visar att i Sverige, och i länder som Nya Zeeland, har stödpartikoalitioner inneburit explicita skriftliga kontrakt och policyöverenskommelser mellan en regering och ett eller flera partier som står utanför regeringen. I vissa fall har regeringen inte bara haft en skriftlig policyöverenskommelse, utan stödpartierna har även utsett representanter i regeringskansliet. Den överenskommelse som undertecknades av de rödgröna partierna 2002, var exempelvis mycket lång och detaljerad, och omfattade en rad politikområden – i kontraktet ingick också inrättandet av ett ”samordningskontor” i finansdepartementet, som inkluderade alla partier i stödpartikoalitionen. Det finns fler exempel på sådan ”kontraktsparlamentarism”. Den nuvarande norska regeringen (Høyre och Fremskrittspartiet) har exempelvis ett explicit kontrakt med partier som formellt är i opposition (Venstre och Kristelig Folkeparti).

I Sverige har vi således haft olika typer av stödpartier och stödpartikoalitioner, vilket illustreras i tabell 1 där vi presenterar information om alla minoritetsregeringar som bildats sedan 1970.

tabell1

Som tabellen visar har det funnits många exempel på stödpartiarrangemang som inte passar in i den strikta definitionen på en stödpartikoalition eller som har varit baserade på kontraktparlamentarism (det senare ett begrepp som lanserades av Bergman och Aylott 2003). Tabell 1 illustrerar flera fall av stödpartiarrangemang som snarare kan identifieras på basis av den bredare definitionen av ett stödparti (se ovan). Av de 14 minoritetsregeringar som bildats mellan 1970 och 2010, lyckades de första åtta bildas eftersom ett eller flera partier föredrog att låta dessa regeringar bildas istället för att blockera dem. I tabell 1, beskriver vi sådana stödpartiarrangemang som en situation med en ”ej blockerande majoritet”. Sådana förhållanden innefattar inte ett formellt avtal eller kontrakt. Ett exempel på ett sådant fall var 1978 då Socialdemokraterna avstod från att rösta mot en liberal enpartiregering (Ullsten), i första hand för att förhindra en regering som inkluderade Moderaterna. Detta var också fallet när Vänsterpartiet förklarade att de föredrog socialdemokratiska regeringar över borgerliga regeringar (Palme och Carlsson fram till 1995). När detta inte längre var ett alternativ, så gjorde Socialdemokraterna först en explicit överenskommelse med Centern som säkrade statsbudgeten. Senare undertecknades breda överenskommelser med både Vänsterpartiet och Miljöpartiet.

Om vi använder vår breda definition av ”stödpartier”, kan vi konstatera att det bara finns två fall av minoritetsregeringar där det är mer oklart och omtvistat om regeringen haft ett regelrätt stödparti. Detta inträffade för första gången när Ny Demokrati kom in i riksdagen 1991. Och det inträffade för andra gången när Sverigedemokraterna fick representation i riksdagen 2010. I båda fallen kan dessa nya högerpopulistiska partier förmodligen räknas som mer positiva till de borgerliga regeringsalternativen än något annat alternativ, men de har inte varit några pålitliga stödpartier. Snarare har de varit en tredje kraft (ett tredje ”block”) vid regeringsbildningar. Liksom påpekas i Torbjörn Bergmans tidigare inlägg här kan man dock notera att regeringen Reinfeldt möjligen kan sitta kvar (eller återkomma) efter valet 2014 även om man är mindre än de RödGröna, om Sverigedemokraterna lägger ner sin röst i en omröstning om huruvida regeringen tolereras av riskdagen. Förmodligen föredrar Alliansen dock i stället att Miljöpartiet blir deras nya stödparti. Socialdemokraterna å sin sida önskar sig nog också ett nytt stödparti: Folkpartiet!


Torbjörn Bergman är professor i statsvetenskap vid Umeå universitet och driver forskningsprojektet Governments in Europe vid Södertörns högskola.

Hanna Bäck är docent i statsvetenskap vid Lunds universitet och driver forskningsprojekten The Ideological Cohesion of Parliamentary Parties och Yes Minister! A Survey of Cabinet Ministers’ Influence on Social Policy in Seven West European Countries.


Referenser:

Andersson, S., Bergman, T. och Ersson, S. 2014. “The European Representative Democracy Data Archive, Release 3”. Riksbankens Jubileumsfond (In2007-0149:1-E). [www.erdda.se]

Bale, T., och Bergman, T. 2006. “Captives No Longer, but Servants Still? Contract Parliamentarism and the New Minority Governance in Sweden and New Zealand.” Government and Opposition, 41: 449–76.

Bergman, T. 1995. Constitutional Rules and Party Goals in Coalition Formation: An Analysis of Winning Minority Governments in Sweden. Ph.D. thesis, Department of Political Science, Umeå University.

Bergman, T., och Aylott, N. (2003). ”Parlamentarism per kontrakt – blir den svenska innovationen långlivad?” Riksdagens årsbok 2002/03. Riksdagen: Stockholm.

Bäck, H., och Bergman, T. (kommande). “The Parties in Government Formation”. Opublicerat bokkapitelmanus, kommande i Oxford University Press Handbook of Swedish Politics (red. Jon Pierre).