Regeringsbildningen – hur lång tid ska det ta?

Av: Johan Hellström


Idag har det gått över 80 dagar sedan valet och ännu har Sverige inte en ny regering. Som längst har det innan tagit 25 dagar för en svensk regering att bildas efter ett riksdagsval. Detta var i samband med att Thorbjörn Fälldins andra borgerliga regering bildades efter valet 1979. Då, liksom nu, betraktades styrkeförhållandena i riksdagen som osäkert. Skillnaden med dagens situation och den efter valet 1979 är dock slående. De borgerliga partierna var på slutet av 1970-talet oroliga över den knappa majoriteten med endast ett mandats övervikt jämfört med minoriteten bestående av socialdemokrater och kommunister. Idag framstår en sådan situation som ett drömscenario, eftersom Sverigedemokraternas inträde i riksdagen 2010 omöjliggjort för ett av de två traditionella politiska blocken att få en egen riksdagsmajoritet.

I figurerna nedan ser vi den stora variationen mellan länder vad gäller hur lång tid det tar att bilda regering efter ett parlamentsval. Den vänstra figuren visar samtliga regeringsbildningar efter ett parlamentsval och den högra figuren endast de situationer där en så kallad investituromröstning ägt rum, dvs. där parlamentet först har en omröstning om en ny regering åtnjuter dess förtroende.

Figur. Regeringsbildningsprocessens längd i Sverige och VästeuropaKomb_fig

I den vänstra figuren framgår att det historiskt tar längst tid i genomsnitt att bilda en regering i Nederländerna, Belgien och Italien, medan det tar kortast tid i Sverige, Grekland och Storbritannien. I Sverige är den genomsnittliga tiden mellan valdagen och till det att ny regering är på plats endast 6 dagar. Men denna siffra är på sätt och vis en aning missvisande. I Sverige fanns det innan år 1970 inte någon statsministeromröstning. Och fram till valet 2014 kunde en sittande statsminister sitta kvar om han ville. Senast detta hände var då Fredrik Reinfeldt valde att sitta kvar efter riksdagsvalet 2010. Denna möjlighet försvann men den senaste grundlagsändringen 2010 då en obligatorisk misstroendeomröstning infördes om statsministern inte självmant valde att avgå efter ett riksdagsval. Med andra ord före riksdagsvalet 2014 var regeringsbildningstiden 0 dagar i det flesta fall.

Den högra figuren visar den jämförelse som är mest relevant för dagens svenska situation. Denna visar den genomsnittliga tiden att bilda en regering efter ett val och där en s.k. investituromröstning ägt rum. I Sverige innebär detta att det tagit 18 eller 19 dagar för regeringar att bildas efter ett riksdagsval och där en statsministeromröstning ägt rum. Detta motsvarar ungefär tiden mellan riksdagsvalet och riksdagensmötets öppnande. Men jämfört med detta är tiden för regeringsbildningen efter valet 2018 anmärkningsvärt och även om vi jämför med andra europeiska länder.

Vad kan då förklara att det tagit så lång tid i Sverige efter 2018 års val? I tidigare forskning har ett antal viktiga faktorer lyfts fram för att förklara varför det tar så lång tid i vissa länder och kort tid i andra (se det tidigare inlägget här). För Sveriges del är främst den forskning som lyfter fram de politiska partierna och partisystemet viktig. I detta avseende är det ett flertal forskare (t.ex. Diermeier & Van Roozendaal 1998; Golder 2010; Martin och Vanberg, 2003) som menar att osäkerheten vid regeringsbildningen ökar om antalet partier som är involverade är flera, men också om den ideologiska skillnaden mellan partierna blir större. Det handlar med andra ord om hur många olika typer av regeringsalternativ som i praktiken är möjliga. Om det finns många jämnstarka alternativ eller ännu värre, inget regeringsalternativ som majoriteten i parlamentet vill se, tenderar förhandlingarna att dra ut på tiden. Med andra ord precis som efter årets riksdagsval där kombinationen av blockpolitik och oviljan till att basera ett regeringsunderlag på Sverigedemokraterna inte lyckas skapa några regeringsunderlag som har riksdagens förtroende. En annan relaterad faktor kan möjligen vara risken för extra val. Med den komplicerade, men föga överraskande, parlamentarisk situationen som blev resultatet av årets riksdagsval har ett extra val aldrig varit uteslutet. Och eftersom politiska partier måste vara framåtblickande och ha kommande val i åtanke har detta fått partierna att förlänga valrörelselogiken lågt in på hösten. Istället för att tidigt försöka uppnå rimliga kompromisser utifrån valresultatet och partiernas tydliga ställningstaganden, i såväl sakpolitiska frågor som inställningen till samarbete med Sverigedemokraterna, har hösten istället kantats av en rad politiska utspel som inte har gynnat målet att få en regering på plats.

Tiden då det endast tog drygt 19 dagar att bilda en svensk regering är över och vi kan troligtvis förvänta oss längre regeringsbildningsprocesser i framtiden. Åtminstone så länge som inte mer etablerade blocköverskridande samarbeten kommer till stånd eller så länge som isoleringen av Sverigedemokraterna inte bryts av samtliga borgerliga partier.[1]


[1] Även om de politiska låsningarna skulle försvinna är en effekt av den obligatoriska misstroendeomröstningen att förhandlingarna kommer igång senare. Det normala i Sverige är att partierna börjar förhandla direkt efter ett riksdagsval, men eftersom partierna i många fall framöver kommer att behöva vänta på utgången av statsministeromröstningen kommer dessa diskussioner att komma igång senare. Därmed kommer vi troligtvis få mer utdragna regeringsbildningar i framtiden.

Referenser

Diermeier, D., & Van Roozendaal, P. (1998). The duration of cabinet formation processes in western multi-party democracies. British Journal of Political Science28(04), 609-626.

Golder, S. N. (2010). Bargaining delays in the government formation process. Comparative Political Studies43(1), 3-32.

Martin, L. W., & Vanberg, G. (2003). Wasting time? The impact of ideology and size on delay in coalition formation. British Journal of Political Science33(2), 323-332.

 

 

Annonser

Övergångsregeringar

Av: Jonas Lindahl, Torbjörn Bergman och Johan Hellström.


Vi är i skrivande stund inne på den åttonde veckan sedan riksdagsvalet, och ännu har inte talmannen presenterat någon statsministerkandidat för kammaren. Under tiden sitter Stefan Löfven och hans regering kvar i rollen som en övergångsregering[1] eller en ”caretaker”-regering som det kallas i den engelskspråkiga litteraturen. Trots att denna typ av regeringar uppmärksammats i forskningen en längre tid (se t.ex. Herman & Pope 1973) finns ingen samsyn om deras roll och funktion. Överlag finns det dock en viss konsensus om att en övergångsregering är avsedd att sitta en begränsad tid, antingen till dess att den kan ersättas av en reguljär regering eller att den utfört en specifik uppgift. Samt att en övergångsregering bör ha ett begränsat utrymme att genomföra långtgående politiska reformer, utan att denna enbart ska ”hålla ställningarna” tills en parlamentariskt tillsatt regering har bildats.

I senare forskning särskiljer man på två olika typer av övergångsregeringar baserad på hur de tillsätts, där gör man skillnad på en fortsättningstyp, där en avgående regering sitter kvar, och en tillsättningstyp, där en ny regering tillsätts i syfte att hålla igång staten medan de utför en särskild uppgift, till exempel att hålla nyval (Conrad & Golder 2010).[2] Även själva sammansättningen av regeringen utifrån andelen partipolitiska ministrar (inklusive regeringschef) och teknokrater har börjat ägnas större uppmärksamhet (McDonnell & Valbruzzi 2014).

Sverige kan faktiskt ses som ett typiskt exempel kring hur det formella regelverket kring övergångsregeringar är utformat för västeuropeiska länder med få eller inga konstitutionella begränsningar och där praxis och riktlinjer istället utarbetas när det blir aktuellt.[3] I regeringsformen fastslås endast att en övergångsregering inte får utlysa extra val, samt att en regering sitter kvar som övergångsregering fram till dess att den ersätts (RF, 3 kap. 11 §, 6 kap. 11 §).

I samband med regeringen Carlssons avgång i februari 1990 cirkulerade statsrådsberedningen en fyra sidor lång promemoria där man ger uttryck för vad en övergångsregerings befogenheter bör vara.[4] Statsrådsberedningen utgår från de förarbeten där frågan behandlats, författningsutredningen (SOU 1963:16, 17) och grundlagberedningen (SOU 1972: 15).  Och statsrådsberedningen anger att man bör följa den huvudsakliga principen från författningsutredningen (SOU 1963:16, s. 100): att en övergångsregering endast ska företa sig med sådana beslut som är av brådskande eller löpande karaktär (DS 1998:52, s. 136).[5] I fråga om propositioner, förordningar, lagrådsremisser och kommittéer menar Statsrådsberedningen att regeringen inte bör besluta om sådana om de är politiskt kontroversiella eller av partipolitisk karaktär, och helst inte besluta om något om det kan skjutas upp utan allt för stora konsekvenser (DS 1998:52, s. 136-137).

Så vad kan vi förvänta oss gällande Löfvens övergångsregering? Vår omvärld har gett oss ett antal exempel på seglivade regeringsbildningsprocesser relativt nyligen, exempelvis i Irland efter valet 2016 samt i Spanien efter valen 2015 och 2016. Den i särklass längst sittande övergångsregeringen finner vi dock i Belgien, där Yves Letermes andra regering satt kvar i hela 589 dagar (varav 541 dagar efter valet) efter att den formellt avgått och innan en ny regering lyckades tillträda. Van Aelst & Louwerse (2014) har uppmärksammat ett antal förändrade mönster i det parlamentariska arbetet under denna regeringsbildningsperiod, i huvudsak att regeringens dominans i lagstiftningsärenden minskade (men bröts aldrig). Och att parlamentarikerna började agera mer utifrån partipolitiska ståndpunkter (höger-vänster och lingvistiska) snarare än utifrån partiets regerings- eller oppositionsroll i omröstningar. Samtidigt, kunde det politiska arbetet fortgå trots den långlivade övergångsregeringen, då Belgien tillskillnad från Sverige är en starkt decentraliserad federal stat där många viktiga beslut fattas av de fem subnationella regeringarna (med tillhörande parlament).[6]

De i jämförelse traditionellt korta regeringsbildningsprocesserna i Sverige kan placeras i kontext till hur pass nära valdagen ligger budgetprocessen för nästkommande budgetår. När ett regeringsskifte sker efter ett ordinarie riksdagsval blir senaste datum en budgetproposition ska läggas 15 november. Ett tämligen nytt stycke i regeringsformen (infört i samband med grundlagsändringen 2010) fastslår att om varken riksdagen eller finansutskottet börja besluta om statsbudgeten innan årets slut gäller föregående års budget tills vidare (RF 9 kap. 5 §). Alltså, även om vi inte får någon ny regering innan den 15 november står inte staten utan en budget.

Det är givetvis svårt att sia exakt om vad som kommer att hända, men ju längre övergångsregeringen sitter kvar desto mer kan vi nog förvänta oss att den ställs inför avvägningsfrågor om vad som är ’brådskande’ åtgärder, och inte minst gällande budgeten. Vi har redan sett att riksdagen börjat bli frågvis om exempelvis anslagen för försvarsmakten inför nästkommande budgetår.[7] Moderaternas ekonomiskpolitiska talesperson Elisabeth Svantesson sade även på onsdagen (24 oktober) att partiet var beredda att lägga en egen budget om ingen ny regering hunnit bildas till 15 november, och tidigare under samma dag hade Ebba Busch Thor sagt att hon ville att Allianspartierna skulle lägga en gemensam budget.[8] Samtidigt finns det även indikationer på att regeringen förbereder för att lägga fram en mer eller mindre opolitisk budget.[9]

Ser vi till andra länder, och inte minst Nederländerna och Belgien, vilka är vana vid långa regeringsbildningsperioder har olika typer av praxis successivt utvecklas för att hantera övergångsregeringars beslutskompetenser och regler för hur statsbudgeten ska hanteras. Till exempel beslutar parlamentets underhus i Nederländerna om vilka liggande frågor som är politiskt kontroversiella i samband med att en regering blir en övergångsregering. Och i Belgien förväntas en övergångsregering att eftersträva en hård budgetdisciplin och inte initiera några nya offentliga satsningar (dvs. ha ett högt offentlig sparande) i väntan på den nya regeringen. Men utan att redan etablerade offentliga satsningar eller andra offentliga transfereringar i ekonomin blir lidande (Bouckaert & Brans 2012; Brans 2012; Devos 2012). Därför om svenska regeringsbildningar börjar ta längre kommer vi säkerligen få se en mer tydligt utvecklad praxis kring både regeringens och riksdagens agerande under sådana perioder. Den närmaste framtiden kan därför komma att avgöra hur den svenska praxisen kommer att se ut!

 


Bouckaert, G., & Brans, M. (2012). Governing without Government: Lessons from Belgium’s Caretaker Government. Governance25(2), 173-176.

Brans, M. (2012). Continuity and change in Belgium’s caretaker administration. European Political Science11(1), 102-107.

Conrad, Courtenay Ryals & Golder, Sona N. (2010). Measuring government duration and stability in Central Eastern European democracies. European Journal of Political Research 49: 119-150.

Devos, C., & Sinardet, D. (2012). Governing without a government: The Belgian experiment. Governance25(2), 167-171.

Herman, Valentine & Pope, John (1973). Minority Governments in Western Democracies. British Journal of Political Science 3(2): 191-212.

McDonnell, Duncan & Valbruzzi, Marco (2014). Defining and classifying technocrat-led and technocratic governments. European Journal of Political Research 53: 654-671.

Van Aelst, Peter & Louwerse, Tom (2014). Parliament without Government: The Belgian Parliament and the Government Formation Processes of 2007-2011. West European Politics 37(3): 475-496.

———

Cabinet Office (2011) Cabinet Manual. <https://www.gov.uk/government/publications/cabinet-manual&gt;, hämtad 2018-10-23.

Författningsutredningen. (1963a). Författningsutredningen. 6, Sveriges statsskick, D. 1, Lagförslag (Statens offentliga utredningar, 1963:16). Stockholm.

Författningsutredningen. (1963b). Författningsutredningen. 6, Sveriges statsskick, D. 2, Motiv – förslag till regeringsform (Statens offentliga utredningar, 1963:17). Stockholm.

Grundlagberedningen, & Sverige. Justitiedepartementet. (1972). Ny regeringsform, ny riksdagsordning : Betänkande (Statens offentliga utredningar, 1972:15). Stockholm.

Statsrådsberedningens riktlinjer. (Ds : departementsserien, 1998:52). (1998). Stockholm: Fritzes offentliga publikationer.

———

[1] Enligt tidigare svensk praxis kallades de ofta expeditionsministärer, men sedan 2010 års grundlagsändring benämns de som övergångsregeringar i regeringsformen.

[2] Det finns dock fall där en regering varken avgått och sitter kvar eller blivit nytillsatt som ändå har ett begränsat mandat, exempelvis i Storbritannien (Cabinet manual 2011, s. 17) och Portugal (Portugals konstitution, artikel 186.5). Just när övergångsregeringsperioder börjar i olika politiska system är en av de luddigare delarna i befintlig forskning.

[3] Undantag är exempelvis Danmark (Danmarks grundlag, § 15.2), vars grundlag hänvisas till av Författningsutredningen (SOU 1963:17, s. 214), och Portugal (Portugals konstitution, artikel 186.5).

[4] En smått reviderad version av promemorian finns upptagen i Statsrådsberedningens riktlinjer, Ds 1998:52, s. 135-138.

[5] Den huvudsakliga skillnaden mellan Författningsutredningen (FU) och Grundlagberedningen (GB) i denna fråga är att man i FU ansåg att begränsningarna skulle läggas in i Regeringsformen, medan man i GB ansåg att detta varken var nödvändigt, då en övergångsregering sannolikt inte har majoritetsstöd i riksdagen, eller önskvärt på grund av förflyttningar av vad ’nödvändiga’ åtgärder skulle vara om en övergångsregering satt kvar en längre tid (SOU 1972: 15, s. 147).

[6] I den vertikala maktdelningen i Belgien finns det utöver den federala regeringen (med tillhörande parlament) fem subnationella regeringar (med tillhörande parlament) för landets tre språkgemenskaper och tre regioner. Den flamländska/holländska språkgemenskapen och Flandern har gemensam regering och parlament, varför det bara blir fem regeringar istället för sex. Genom successiva författningsändringar har allt fler politiska kompetenser överförts från den federala nivån till språkgemenskaperna och regionerna. Förmågan för de subnationella regeringarna och parlamenten, vilka inte var lika lamslagna av de lingvistiska frågorna som deras federala diton, att fortsätta arbeta har lyfts fram som en förklarande faktor till hur det politiska arbetet kunde fortgå trots den långlivade övergångsregeringen.

[7] https://www.dn.se/nyheter/politik/riksdagen-vill-ha-besked-av-hultqvist-om-forsvarspengar/

[8] https://www.aftonbladet.se/nyheter/samhalle/a/6nQVjQ/m-beskedet-vi-lagger-egen-budget

[9] https://www.expressen.se/nyheter/val-2018/lofven-moter-talmannen-och-haller-presskonferens/; https://www.aftonbladet.se/nyheter/a/p62nvG/regeringen-forbereder-opolitisk-budget

Risk för extra val?

Av: Johan Hellström


En av den nya Talmannen Andreas Norléns första uppgifter är att leda regeringsbildningsprocessen genom att sondera med partiledarna och därefter föreslå en statsminister. Den första s.k. talmansrundan pågår för närvarande och så småningom kommer riksdagen hålla en omröstning för att pröva frågan om statsministern har tillräckligt stöd i riksdagen. Hitintills har Talmannens förslag till statsminister alltid godkänts i första röstningsomgången. Skulle detta mot förmodan inte ske tillåter den svenska regeringsformen ytterligare tre förslag och omröstningar, innan ett extra val måste hållas inom tre månader.

Kommer talmannens första förslag att gå igenom och relaterat, finns det någon större risk för extra val? Det som talar för att vi eventuellt kommer att få se fler än en statsministeromröstning är att allianspartierna, och inte minst moderaternas ledare Ulf Kristersson, vill pröva om en alliansregering har riksdagens stöd. En anledning till detta är antagligen för att visa för sina väljare och medlemmar att man i alla fall gjort ett seriöst försök att bilda en alliansregering. Förutsättningarna för att en alliansregering ska godkännas i riksdagen är dock ytterst små. Inte minst eftersom de andra riksdagspartierna offentligt meddelat att de kommer att rösta emot en sådan regering. Eventuellt kan även andra regeringsalternativ prövas och röstas ner av riksdagen, men att det skulle gå så långt som extra val är dock inte särskilt sannolikt.

Det som talar emot både att det blir fler än en statsministeromröstning i riksdagen, och inte minst att det skulle gå så långt som ett extra val, är att det ingår i talmannens uppdrag att hitta en statsministerkandidat (och därmed indirekt en regering) som tolereras av en riksdagsmajoritet. Ett av förarbetena till dagens regeringsform argumenterar för att det till och med ligger i talmannens egenintresse att presentera en statsministerkandidat som åtnjuter riksdagens förtroende. För det första skulle en talman som misslyckas med detta riskera att inte bli omvald nästa mandatperiod. Och inte nog med det. För det andra ”…bör det väl också understrykas, att det måste vara synnerligen genant för talmannen, om det visar sig att han bedömt det parlamentariska läget så felaktigt att riksdagen ej accepterar den statsminister han utser.”[1] Och skämsfaktorn ska nog inte underskattas!

 


[1] SOU 1966:17, s. 31.

 

Det nya svenska partisystemet

Snabbtänkt logga

Det här är ett inlägg av Niklas Bolin och ytterligare en text som tidigare har publicerats i boken ”Snabbtänkt — reflektioner från valet 2018 av ledande forskare”. Snabbtänkt är en gratis nedladdningsbar rapport med resultat, analyser och reflektioner kring valet 2018. Mer än 80 forskare från 12 svenska lärosäten medverkar i projektet som leds av redaktörerna Lars Nord, Marie Grusell, Niklas Bolin och Kajsa Falasca. Ladda ner rapporten och läs mer om projektet här.

Det svenska partisystemet har av goda skäl betraktats som det mest stabila i Europa. Från demokratins införande till slutet av 1980-talet var riksdagens partiuppsättning närmast helt oförändrad. Dessutom har de interna styrkeförhållandena mellan partierna varit märkbart stabila. På vänsterkanten har ett stort parti ackompanjerats av ett mindre flankparti medan högersidan har utgjorts av tre mellanstora partier. Med årets valresultat är det uppenbart att den hävdvunna bilden av det svenska partisystemet som en bastion av stabilitet och kontinuitet kan förpassas till historieböckerna. I ett jämförande perspektiv finns det inte längre fog för att tala om någon form av svensk exceptionalism. Sveriges nya partisystem tycks allt mer kunna liknas vid ett genomsnittligt europeiskt partisystem.

Med Miljöpartiets, Kristdemokraternas och Ny demokratis riksdagsinträden 1988 respektive 1991 ändrades det svenska partisystemet numerärt. Emedan Ny demokrati imploderade och lämnade den politiska scenen nästan lika fort som det dök upp kom såväl Miljöpartiet som Kristdemokraterna att bli väl integrerade partier i det svenska partisystemet. Eftersom dessa snabbt fann en hemvist i varsitt av de etablerade politiska blocken kvarstod dock i all väsentligt samma konkurrensdynamik – väljarnas val såväl som regeringsbildning var i huvudsak en fråga om vänster eller höger. Sverigedemokraternas inträde i det politiska finrummet 2010 markerar början på slutet för stabiliteten. Utvecklingen fortsatte 2014 och har nått nya nivåer i årets val.

Valresultat är i många avseenden rekordartat. Aldrig tidigare har de stora partierna varit så små. Det en gång dominanta Socialdemokraterna gjorde sitt sämsta val sedan demokratins införande. Drygt 28 procent av rösterna är samtidigt det minsta stödet någonsin för det största partiet i riksdagen. Dessutom är det första gången som riksdagens två största partier inte tillsammans lyckas samla en majoritet av väljarna. Med Sverigedemokraternas exempellösa framgångar – torde finnas få andra partier i världen som ännu efter nio genomförda riksdagsval inte upplevt en tillbakagång – har vi nu istället ett partisystem med tre mellanstora partier. Samtidigt har flera av de små partierna gått framåt. Partiernas inbördes styrkeförhållanden blir allt jämnare. Partisystemet klumpar ihop sig.

Sammantaget är det nya svenska partisystemet mer fragmentiserat än någon gång tidigare. Kombinationen av flera partier, minskande stora partier och ökande små partier som vi i allt större utsträckning bevittnar kan fångas genom att mäta det så kallade effektiva antalet partier i riksdagen (se figur). Under 1970- och 80-talen var fragmentiseringen mycket liten och antalet effektiva partier låg konstant på drygt tre, vilket kan sägas motsvara komplexiteten i ett partisystem som består av tre exakt lika stora partier. Med tillkomsten av nya partier runt decennieskiftet 1990 ökade nivån något för att stabilisera sig kring drygt fyra effektiva partier fram tills vi återigen med Sverigedemokraternas inträde 2010 fick en ökad fragmentisering. I årets val sker en kraftig ökning och därmed också en rekordnotering med 5,6 effektiva partier i riksdagen.

Figur: Det effektiva antalet partier i riksdagen 1973-2018NB

Konsekvenserna av den ökade fragmentiseringen kan vi redan skönja. Allra tydligast framgår det när väljarnas röster ska omsättas i regeringsbildning. Detta har i allt väsentlig tidigare varit helt okomplicerade affärer i svensk politik. Det är närmare regel än undantag att vi redan på valnatten är på det klara med hur den kommande regeringen ska se ut. Den hitintills rådande blockpolitiken har under lång tid fungerat som en tydlig vägvisning om vilka regeringsalternativ som står till buds. Med det nya partisystemet kan vi förvänta oss betydligt mer utdragna processer. I rådande situation tycks blocken snarare försvåra än underlätta regeringsbildning. När varken Sverigedemokraterna eller Vänsterpartiet anses vara regeringsfähiga finner vi oss i en situation där de respektive blockens möjligheter att samla egna majoriteter är närmast obefintliga – särskilt i ett läge där det även finns en motvillighet till blocköverskridande samarbeten.

Men även om dessa låsningar kan lösas upp kan vi förvänta oss att fragmentiseringen skapar andra problem. Med oklara majoritetsförhållanden och komplicerade regeringskonstellationer kommer också väljarnas ansvarsutkrävande att bli svårare. Vem ska egentligen hållas ansvarig i en koalitionsregering bestående av 4-5 partier? Vem leder landet när en sittande regering styr med oppositionens budget? En annan effekt som vi tycks ha upplevt i årets valrörelse är hur det politiska spelet än mer hamnar i förgrunden på bekostnad av de politiska sakfrågorna. På andra håll i boken Snabbtänkt framhålls hur många politiska frågor haft svårt att hamna på den politiska dagordningen. Istället tycks mycket av valrörelsens fokus ha legat på regeringsfrågan och vem som tar vem.

Det är naturligtvis vanskligt att sia om vad som sker framgent. Mycket lite pekar dock på att komplexiteten i partisystemet i någon väsentlig grad kommer att minska. Det nya svenska partisystemet är här för att stanna. Nu måste även partierna inse att spelplanen har förändrats.

Regeringsbildningen efter riksdagsvalet 2018

Snabbtänkt loggaDet här är ett inlägg av Torbjörn Bergman, Johan Hellström och Camilla Sandström. Texten har tidigare publicerats i boken ”Snabbtänkt — reflektioner från valet 2018 av ledande forskare”, en gratis nedladdningsbar rapport med resultat, analyser och reflektioner kring valet 2018. Mer än 80 forskare från 12 svenska lärosäten medverkar i projektet som leds av redaktörerna Lars Nord, Marie Grusell, Niklas Bolin och Kajsa Falasca. Ladda ner rapporten och läs mer om projektet här.

 

Efter valet 2010 och 2014 lyckades varken de rödgröna partierna eller allianspartierna uppnå egen majoritet i riksdagen. Opinionsundersökningarna har även fortsättningsvis indikerat att inte heller riksdagsvalet 2018 skulle resultera i någon klar vinnare. Det har som vanligt aktualiserat frågan om vem som vill regera med vem? Till skillnad från tidigare valår, har emellertid den starka låsningen vid två traditionella block luckrats upp och nya obeprövade regeringskonstellationer och inte minst blocköverskridande samarbeten diskuterats öppet. Två intressanta frågor att studera är därför vilka förutsättningar det finns för nya koalitioner på basis av partiernas valmanifest, samt vilka regeringssamarbeten ledande politiska företrädare föreslagit i media under månaderna före riksdagsvalet?

Under våren och sommarens valkampanj har klassiska frågor som ekonomi och välfärd debatterats intensivt, men även klimatet och ”nyare” konfliktfrågor som migration och integration har fått stort utrymme. Genom att analysera hur partierna i de egna valmanifesten profilerat sig över tid längs den traditionella höger-vänsterskalan (figur 1) kan man se att partierna över tid förflyttat sig mellan olika positioner på skalan. Sett över en längre tidsperiod är partiernas inbördes positioner emellertid anmärkningsvärt stabila. En större förflyttning kan dock noteras efter Moderaternas valförlust 2002. Under Fredrik Reinfeldts ledning skapades de Nya moderaterna och partiet gjorde en kraftig vänstergir inför valet 2006 i sin framställning av sin politik i valmanifestet. Partiet är dock numera tillbaka i en mer traditionell högerposition. Sverigedemokraternas (SD) inträde i riksdagen från 2010 har också förändrat det partipolitiska landskapet, då fler riksdagspartier och inte minst flera jämnstora partier förändrar relationerna mellan partierna och blocken.

Som framgår av figur 1 samlas riksdagspartierna fortfarande i ett tydligt vänster- respektive högerblock, men det ideologiska avståndet mellan de två politiska blocken har minskat över tid.

Figur 1. Partiernas vänster-höger positioner i valmanifesten, 1998-2018Figur_1

Kommentar: Värdena i figuren visar skillnaden mellan andelen generella vänster- respektive högeruttalanden i partiernas valmanifest. Den generella vänster-högerskalan inkluderar både ekonomiska och fördelningspolitiska frågor, men även icke-ekonomiska frågor som t.ex. försvar, miljö, multikulturalism o.s.v. Kodningen av valmanifesten görs med utgångspunkt från i förväg fastställda kategorier vilka markeras i en text och sedan kategoriseras för att utgöra en grund för jämförelse, inklusive förändringar över tid. Metoden som vi använt är väl beprövad och används inom ramen för ”The Manifesto Project” och innefattar analyser av valmanifest i de flesta demokratier (https://manifestoproject.wzb.eu/). För M baserar sig siffrorna för de tre valen 2006-2014 på Alliansens gemensamma valmanifest då M inte presenterade något eget manifest. Då KD inte presenterade något valmanifest i egentlig mening inför valet 2018 redovisas värdet för 2014 års valmanifest i figuren.

 

Utöver detta har Sverigedemokraterna allt mer kommit att prägla det politiska landskapet och under perioden 2010-2018 närmast utgjort ett tredje politiskt block i svensk politik. Vilka tänkbara utfall öppnar detta upp för i termer av (potentiella) regeringskoalitioner efter 2018 års riksdagsval? Det finns åtminstone tre tänkbara scenarier.

För det första är det möjligt att blockpolitiken fortsätter på samma sätt som tidigare. Givet att partierna inom respektive block befinner sig relativt nära varandra torde det finnas goda chanser att även fortsättningsvis komma överens om gemensamma ståndpunkter inom de två traditionella blocken. Med SD:s starka parlamentariska ställning kvarstår dock problemet för respektive block att uppnå majoritet.

Ett andra scenario, vilket hitintills varit närmast otänkbart, är att barriären gentemot Sverigedemokraterna bryts.  Även om partier som liknar SD har utgjort en del av regeringsunderlaget i många andra länder, är avståndet mellan de andra riksdagspartierna och SD fortfarande relativt stort när det gäller SD:s kärnfrågor – immigration och integration. Skillnaderna inom dessa politikområden har dock blivit mindre under valrörelsen då flera partier signalerat för en hårdare migration- och integrationspolitik. Men så länge som SD betraktas som ett ”paria-parti” av de andra riksdagspartierna – ett parti som inget annat parti vill ha något formellt samarbete med – är dock regeringsmakten utom räckhåll.

Ett tredje scenario är en uppluckring av blockpolitiken. Hur partierna positionerar sig i relation till varandra (figur 1) skapar uppenbara möjligheter till det. Det finns ett avstånd mellan blocken, men det är knappast av sådan art att det inte går att överbrygga.

Vad säger då de politiska parterna om regeringsalternativen före valet? Tabell 1 redovisar vilka olika typer av regeringar som ledande politiska företrädare vill se efter riksdagsvalet. I sammanställningen ingår uttalanden av partiledare, partisekreterare och gruppledare i riksdagen i tidningar, tv och radio två månader före valet.

Tabell 1. Vem vill regera med vem?tabell_1.png

Kommentarer: Tom ruta= Ingen information; Ej blockerande= lägger ner sina röster i statsministeromröstningen för att släppa fram ett regeringsalternativ.

 

Av de tänkbara regeringsalternativ som föreslås framstår ingen av de tre ovannämnda scenarierna som helt otänkbara, men det är även tydligt att förutsättningarna för en minoritetsregering som inkluderar både S och M, eller en majoritetsregering som även inkluderar ytterligare partier, är ytterst begränsade eftersom både Ulf Kristersson och Stefan Löfven avfärdat denna möjlighet under våren.

Tre viktiga faktorer kommer att vara av stor betydelse i höstens regeringsbildning:

  • Kommer partierna att rösta enligt spelreglerna som uttrycktes i den (ö)kända Decemberöverenskommelsen? I sådana fall kommer regeringen att bildas utifrån det största politiska blocket, liksom efter riksdagsvalet 2014.
  • Kommer allianspartierna att stödja sig på Sverigedemokraterna vid regeringsbildningen? Det som talar emot detta är att åtminstone två av allianspartierna inte vill se en alliansregering som bildas utifrån (ett passivt) stöd från Sverigedemokraterna.
  • Kan partierna tänka sig en blocköverskridande regering? Vi påstår att förutsättningarna för en sådant scenario är större än på länge. Inte minst då Vänsterpartiet antagligen inte kommer att blockera eller hindra en sådan regering från att bildas, med förbehållet att Sverigedemokraterna inte ingår i regeringsunderlaget. En minoritetsregering skulle i det läget kunna bestå av till exempel S-MP-C eller S-MP-C-L. Det skulle emellertid ställa partierna inför en väldigt prekär situation, och möjligen en svekdebatt, då de måste övertyga både sina gräsrötter och väljare om nödvändigheten av en bred regeringskoalition tillsammans med forna antagonister, och behovet av att överge den förutsägbarhet inom politiken som blockpolitiken innebär.

Snart får vi veta svaret.

 

Sverigedemokraterna och regeringsfrågan

Snabbtänkt loggaDet här är ett inlägg av ANDERS BACKLUND och HANNA BÄCK, en kort text som fungerar som aptitretare inför släppet av boken ”Snabbtänkt — reflektioner från valet 2018 av ledande forskare”, en gratis nedladdningsbar rapport med resultat, analyser och reflektioner kring valet 2018. Mer än 80 forskare från 12 svenska lärosäten medverkar i projektet som leds av redaktörerna Lars Nord, Marie Grusell, Niklas Bolin och Kajsa Falasca. Läs mer om bokprojektet här. Slutrapporten släpps redan torsdagen den 20 september i samband med ett seminarium på Myntkabinettet i Stockholm. Redaktörerna presenterar boken även under Statistiska centralbyråns Demokratidag den 21 september.


För det tredje valet i rad har Sverigedemokraterna utökat sin parlamentariska närvaro, och liksom tidigare har både Alliansen och det rödgröna blocket långt till egen majoritet. Trots att SD:s partiledare Jimmie Åkesson omgående efter valet skickade en formell invit till Moderaterna och Kristdemokraterna om att samverka för att bilda regering var det ingen som nappade på erbjudandet. Detta var föga förvånade då samtliga partier inför valet lovade sina väljare att inte samarbeta eller förhandla med SD – partiet har sedan det kom in i Riksdagen behandlats som en form av ”paria” och isolerats av de andra partierna. Det parlamentariska läget betyder dock att alternativet till att söka stöd från SD är att samarbeta över blockgränserna, vilket Allianspartierna inte heller har visat något större intresse för.

Den svenska negativa parlamentarismen innebär att det räcker med att en regering tolereras av riksdagen (dvs. att en riksdagsmajoritet inte aktivt röstar emot den). För att hindra SD från att avgöra en statsministeromröstning behöver det ena blocket därför lägga ned sina röster (vilket var fallet 2014 då Alliansen tolererade Stefan Löfven). Decemberöverenskommelsen 2014 var ett försök att fortsätta med den svenska blockpolitiken som om SD inte existerade genom att det mindre blocket tolererar att det större regerar. Uppgörelsen övergavs dock som bekant efter mindre än ett år och Allianspartierna har gjort klart att den aldrig borde ha slutits. Frågan är alltså vad som kommer att brytas först: isoleringen av SD eller oviljan att regera med eller med stöd av partier från det andra blocket.

I andra europeiska länder har det visat sig att högerradikala partier som tidigare varit isolerade med tiden har fått komma in i värmen. Två kriterier brukar krävas för att detta ska hända. Dels måste partiet bli tillräckligt stort för att spela en avgörande roll när en regering ska bildas, dels får partiet inte stå alltför långt från sina tilltänkta koalitionspartners vad gäller den egna politiken. Redan när SD kom in i riksdagen 2010 uppfylldes det första kriteriet, då Alliansregeringen förlorade sin majoritet och SD blev vågmästare mellan de två blocken. Vad gäller det andra kriteriet var avståndet mycket stort mellan SD och övriga partier i fråga om migrationspolitiken både i valet 2010 och 2014. Inför årets val låg flera partier betydligt närmare SD i denna fråga, men trots detta är dörren för samarbete i regeringsfrågan stängd.

Hur skiljer sig det svenska fallet, där SD behandlas som ”paria”, från övriga Europa, där högerradikala partier i vissa länder (t.ex. i Norge och Österrike) ingår i regeringen? En viktig förklaring är att många liknande partier ursprungligen bildades med en annan politisk profil. De norska och danska Framstegspartierna (föregångaren till Dansk Folkeparti) bildades t.ex. som skattemissnöjespartier, och Sannfinländarna har sina rötter i agrarpopulism. Tröskeln för samarbete är därför lägre än för partier som har sitt förflutna i högerextrema rörelser. De svenska partierna skiljer sig dock åt i hur de motiverar sitt avståndstagande till SD. Inom det rödgröna blocket talas det ofta om SD som ”ett rasistiskt parti med ett förflutet i nazismen”, medan exempelvis Moderaterna i årets valrörelse har talat om att SD har en ”dålig politik”. Även om Moderaterna ännu håller dörren stängd för samarbete kan detta tänkas utgöra ett mindre hinder – man anser ju t.ex. även att Socialdemokraterna har en ”dålig politik”. Moderaterna och Kristdemokraterna har i detta avseende varit de partier som kan tänkas ”ställa dörren på glänt” för SD.

När det på valnatten visade sig att Alliansen inte såg ut att bli större än de rödgröna riktade Jimmie Åkesson en fråga till Ulf Kristersson: ”Kommer du att samarbeta med Stefan Löfven eller kommer du att samarbeta med mig?” Om Moderaterna trots sina löften hade tagit emot denna utsträckta hand hade det naturligtvis varit en enorm framgång för SD, både i termer av politiskt inflytande och acceptans – isoleringen hade då brutits. Om partiet med sina krav på inflytande istället driver Moderaterna till samarbete vänsterut räknar SD med att väljarna straffar de etablerade partierna i nästa val. Det finns exempel där ”storkoalitioner” med S och M i svenska kommuner har vara kostsamma i termer av väljarstöd, där SD som ”enda oppositionsparti” har växt sig starkare. Liknande exempel återfinns i Tyskland där kristdemokrater (CDU) och socialdemokrater (SPD) styrt i en sådan storkoalition och har förlorat röster till ett högerradikalt parti (AfD).

Eftersom högerradikala partier framförallt är intresserade av inflytande i en fråga (invandring) behöver traditionella högerpartier ofta kompromissa mindre med dem än vad de behöver göra i koalitioner med partier på andra sidan det politiska spektrumet. Förr eller senare är det därför troligt att delar av den svenska borgerligheten väljer att tacka ja till SD:s villkorade stöd hellre än att samarbeta vänsterut. Med tanke på de utfästelser som har gjorts inför årets val är det dock mindre troligt att det sker under denna mandatperiod. Att bryta den här typen av utfästelser kan leda till mycket kraftiga röstförluster i kommande val och kan även skapa konflikter inom partierna där partiledare får avgå som följd. Detta torde innebära att de flesta av partiledarna fortsatt behandlar SD som ett pariaparti som isoleras från ett explicit regeringssamarbete. Om inte SD väljer att släppa på sina krav om inflytande och stödjer en Alliansregering utan motkrav, så måste någon form av samarbete över blockgränsen – åtminstone i den formen att vissa partier lägger ner sina röster för att låta en regering från andra blocket tillträda – alltså till för att lösa regeringsfrågan.

Riksdagsvalet 2018 – Hur gick det? Vad händer nu?

Av: Johan Hellström


Hur gick det?

Den sammanvägda prognosen som presenterades här innan valet stämde ganska bra överens med valresultatet. Prognosen pekade på att det skulle bli en slags repris på valet 2014. Att det rödgröna blocket skulle bli något större, men att marginalerna skulle bli små, och att ingen av blocken skulle få egen majoritet. Men framför allt att både det rödgröna blocket och alliansen skulle få färre mandat än 2014 och att Sverigedemokraterna skulle få fler mandat. Detta var väntat. Däremot var det nog få som hade väntat sig att valet skulle bli så jämnt att det skulle komma att avgöras i den slutliga röstsammanräkningen veckan efter valet.

Prognosen indikerade dock att Vänsterpartiet skulle göra bättre ifrån sig än vad som blev fallet och att det skulle gå ännu sämre för Socialdemokraterna och även delvis Moderaterna. Sveriges två största partier förlorade med andra ord många röster, men inte så mycket som väntat. När det gäller Sverigedemokraterna gav inte prognosen (eller opinionsundersökningarna denna baserade sig på) något tydligt svar, då deras uppskattade väljarstöd låg på mellan 16 – 22 procent. Deras valresultat på strax under 18 procent var därför varken väntat eller oväntat.

Vad händer nu?

Nu väntar förhandlingar mellan partierna och dessa brukar komma igång ganska direkt efter det att vi har ett valresultat. Till skillnad från de tre senaste valen verkar inte några av partierna ha haft några mer detaljerade förhandlingar innan valet. Men förhandlingssituationen är också lite mer komplicerat denna gång.

Den 24 september öppnar riksmötet, d.v.s. riksdagens nya arbetsår.  I samband med detta ska också en Talman för Riksdagen väljas. En av Talmannens första uppgifter blir att leda regeringsbildningsprocessen genom att sondera med partiledarna och därefter föreslå en statsministerkandidat. Efter ett riksdagsval kan en sittande statsminister avgå och om inte så sker ska den nyvalda riksdagen hålla en omröstning för att pröva frågan om statsministern har tillräckligt stöd i riksdagen. Avgår Löfven eller blir bortröstad ska en ny regeringsbildningsprocess inledas. Skulle partierna därefter enas snabbt, och talmannens förslag på en ny statsminister tolereras av en riksdagsmajoritet (dvs. inte har en majoritet av riksdagen emot sig), kan en ny regering på plats redan i slutet av månaden (om Lövfen avgår) eller senast i mitten av oktober. Hitintills har Talmannens förslag till statsminister alltid godkänts i första röstningsomgången. Skulle detta mot förmodan inte ske tillåter den svenska regeringsformen ytterligare tre omröstningar, annars ska ett extra val hållas inom tre månader. Att det skulle gå så långt som extra val är dock inte speciellt sannolikt eftersom det ingår i talmannens uppdrag att hitta en statsministerkandidat (och därmed indirekt en regering) som tolereras av en riksdagsmajoritet. Dessutom borde varken de rödgröna partierna eller allianspartierna ha något intresse av ett extra val. På tre månader eller kortare kommer opinionen troligtvis inte förändras speciellt mycket och då skulle man återigen hamna i samma situation som idag.

Vad som kan nämnas i detta sammanhang är att det aldrig har tagit mer än 25 dagar för en svensk regering att bildas efter ett riksdagsval. Detta var i samband med att Thorbjörn Fälldins andra borgerliga regering bildades efter valet 1979. Men även då betraktades styrkeförhållandena mellan blocken som osäkert då de borgerliga partierna endast hade ett mandat mer än minoriteten bestående av socialdemokraterna och kommunisterna. Det ska därför bli intressant och se om vi får ett nytt svenskt rekord nu i höst. Det är inte helt omöjligt.

Ingår alltid det största partiet i regeringen?

Av: Johan Hellström


I den offentliga debatten, och inte minst insändare till dags- och kvällstidningar, i sociala medier och i kommentatorsfält lyfts Inte sällan åsikten att det största partiet måste ingå i regeringen. I synnerhet om Sverigedemokraterna blir det största riksdagspartiet. Att något annat vore odemokratiskt. Det är dock ett missförstånd om hur den parlamentariska demokratin fungerar i Sverige och de flesta andra länder. Samtidigt är det dock inte en helt orimlig synpunkt då detta är ordningen i några parlamentariska demokratier, t.ex. Bulgarien och Island, där det finns en stark praxis att statschefen utser partiledaren för det största partiet till regeringsbildare eller s.k. ”formateur”.[1] Med andra ord, partiledaren för det största partiet får första chansen att försöka bilda en regering.

I de flesta parlamentariska demokratier är det just statschefen som brukar ha rollen som s.k. ”informateur”, dvs. den som får rollen att sondera för att hitta en regeringsbildare. Enligt den svenska regeringsformen har dock riksdagens talman denna uppgift (dvs. att föreslå en ny statsminister för riksdagen). Däremot finns det inte i Sveriges grundlagar reglerat vem talmannen ska utse till formateur. Praxis är dock att talmannen sonderar terrängen med samtliga av riksdagens partiledare, för att på så sätt få underlag på vilket eller vilka partier som kan bilda en regering med goda chanser att få tillräckligt stöd i riksdagen. Utifrån dessa diskussioner utser därefter talmannen en av partiledarna till regeringsbildare (eller statsministerkandidat). [2]

Hur vanligt är det då att det största partiet ingår i regeringen? Studerar vi bara de regeringar som bildats när inget enskilt parti haft en parlamentarisk majoritet (dvs. minoritetssituationer), så ingår det största partiet i c:a 86 % av de regeringar som bildats sedan 1945 i Europa som helhet. I Sverige ligger denna siffra på c:a 75 %, dvs. alla förutom de sju borgerliga regeringar som bildats under efterkrigstiden. I samtliga dessa fall har Socialdemokraterna varit det största partiet. Att vara det största partiet är således ingen garanti för att bli regeringsparti men ofta en viktig faktor för de partier som lyckas nå regeringsmakten.

En annan viktig faktor som lyfts fram i forskningen för om partier lyckas nå regeringsmakten är deras ideologiska placering i partisystemet. Partier som placerar sig i mitten av den viktigaste eller de viktigaste ideologiska dimensionerna har betydligt större möjligheter att bli regeringspartier än mer ideologiskt extrema partier. Anledningen till detta är att partier vill samarbeta och ingå i regeringar med andra partier som står nära dem politiskt. Den främsta fördelen för ett parti att bilda regering med ideologiskt närstående partier är att det minskar behovet av långtgående politiska kompromisser. Den gemensamma regeringspolitiken kommer därmed ha goda förutsättningar att vara acceptabel för samtliga partier som ingår i en koalitionsregering. Av denna anledning har det parti som befinner sig i den politiska mitten det s.k. medianpartiet en särskilt gynnsam position i partisystemet.[3]  .Oavsett om ett större parti med vänster- eller högerprofil försöker bilda en flerpartiregering brukar medianpartiet oftast ingå i dessa regeringar.[4] Tar vi hänsyn till samtliga regeringar som bildats i Europa under efterkrigstiden ingår medianpartiet i två av tre regeringar. Medianpartiet är dock ofta även det största partiet och exkluderar vi när samma parti är både det största och medianpartiet återstår en av fyra regeringar där detta parti ingår. I endast drygt 6 % av de regeringar som bildas ingår inte det största partiet eller medianpartiet. I Sverige handlar det om Sveriges två historiskt sett svagaste regeringar utifrån antalet riksdagsmandat – Ullsten (1978-9) och den tredje Fälldin-regeringen (1981-2) och den historiskt starkaste minoritetsregeringen utifrån antalet riksdagsmandat – den andra Reinfeldt-regeringen (2010-14).

Vilket är då medianpartiet i Sverige idag? Figuren nedan visar resultatet från en expertundersökning där 18 statsvetare har fått placera svenska partier på olika politikområden.

ches_2017_fyra_politikomraden.png

Enligt denna undersökning är Sverigedemokraterna (SD) medianpartiet på den socioekonomiska vänster-högerskalan, men används en mer generell vänster-höger dimension som t.ex. inkluderar nationalism, synen på brott- och straff, moralfrågor m.m.  eller den s.k. GAL-TAN[5] dimensionen är SD idag ett parti till höger i svensk politik.[6] På den stora vattendelaren inom svensk politik under denna valrörelse – invandrings- och integrationspolitiken – är SD dock ett ytterlighetsparti. Skillnaderna inom detta politikområde har däremot blivit mindre under våren då flera partier signalerat för en hårdare invandrings- och integrationspolitik. Fast så länge som SD betraktas som ett ”paria-parti”[7] av de andra riksdagspartierna – ett parti som inget annat parti vill ha något formellt samarbete med – är dock regeringsmakten utom räckhåll. Så även om SD skulle bli det största partiet efter årets riksdagsval är det troligt att de likt Socialdemokraterna under de borgerliga regeringsinnehaven likväl kommer att vara ett oppositionsparti.


Polk, Jonathan, Jan Rovny, Ryan Bakker, Erica Edwards, Liesbet Hooghe, Seth Jolly, Jelle Koedam, Filip Kostelka, Gary Marks, Gijs Schumacher, Marco Steenbergen, Milada Vachudova and Marko Zilovic. 2017. ”Explaining the salience of anti-elitism and reducing political corruption for political parties in Europe with the 2014 Chapel Hill Expert Survey data,” Research & Politics (January-March): 1-9.

Noter:

[1] Endast i diktaturen Ekvatorialguinea är det reglerat i konstitutionen att statschefen ska utse partiledaren för det största partiet till regeringsbildare. Se Elkins, Z., Ginsburg, T., & Melton, J. (2010). Characteristics of national constitutions, version 1.0. URL: http://www.comparativeconstitutionsproject.org/index.htm.

[2] Se detta inlägg för detaljer: https://maktochpolitik.wordpress.com/2014/11/12/regeringsbildningen-2014-september-till-november/

[3]  Medianpartiet är det parti som innehar median-riksdagsledamoten. Med andra ord. om samtliga partier skulle rangordnas från vänster till höger (eller tvärtom) skulle medianpartiet på vänster-höger dimensionen vara det parti som kontrollerar det 175 mandatet, dvs. median-riksdagsledamoten.

[4] Se https://maktochpolitik.wordpress.com/2014/10/22/regeringsbildning-i-europa-vilka-partier-bildar-regering-efter-ett-parlamentsval/

[5]  GAL står för Gröna, alternativa och libertarianska värderingar, och motsatsen TAN står för Traditionella, Auktoritära och Nationalistiska värderingar.

[6]  Se även: https://maktochpolitik.wordpress.com/2015/04/27/ar-sverigedemokraterna-hoger/

[7]  Se: https://maktochpolitik.wordpress.com/2014/10/01/isolering-av-hogerradikala-partier-del-1/

En tysk minoritetsregering – kan det vara möjligt?

Gästinlägg av fil dr Jacob ChristensenLektor i samfundsvidenskab, Socialrådgiveruddannelsen, UC Lillebælt


Det har allt sedan valet till förbundsdagen den 24 september 2017 visat sig vara svårt att bilda en ny tysk regering. Efter två månader av förhandlingar mellan CDU/CSU, FDP och Bündnis 90/ Die Grünen bröt försöken samman och FDP lämnade dessa samtal i slutet av november. Ett ingripande av den tyske presidenten Frank-Walter Steinmeier har dock förmått CDU/CSU och SPD att inleda en ny samtalsrunda som möjligen kan leda till en ny ”stor” koalition som den som satt 2013-2017. Dessa samtal förvärras dock av att SPD sagt, både före och omedelbart efter valet, att partiet skulle gå i opposition om det inte självt kan leda förhandlingarna och överta kanslerns (statsministerns) position. Politiska observatörer har därför också diskuterat möjligheten att det som en väg ut ur en svårlöst situation kan bildas något så ovanligt som en tysk minoritetsregering. I diskussionerna om en möjlig minoritetsregering nämns, ibland med viss förvåning, att denna typ av regering faktiskt verkar fungera i de skandinaviska länderna. I Tyskland, utifrån erfarenheterna med minoritetsregeringar under mellankrigstiden och de institutionella lösningar som sedan valdes, framstår detta som något svårförståeligt.

I ett jämförande perspektiv har de tyska regeringsbildningsförsöken ännu inte pågått osedvanligt länge. Långdragna processer är särskilt kända från Nederländerna och Belgien. Efter valet i mars 2017 tog det sex månader innan Mark Rutte kunde presentera sin tredje nederländska regering och i Belgien tog det exempelvis under åren 2010-2011 541 dagar innan Elio de Rupo kunde presentera ett nytt regeringsavtal. Partisystemen i Nederländerna och Belgien, och särskilt det senare, är mer komplicerade än de skandinaviska, och det tyska har närmat sig de förra. Men en annan viktig skillnad ligger i synen på betydelsen av att ha ett detaljerat och utvecklat avtal innan man bildar en ny regering. Den skandinaviska traditionen bygger mer på att regeringen fortlöpande under mandatperioden förhandlar om politiska överenskommelser med oppositionen, medan i Nederländerna är det viktigare att nå en överenskommelse om ett detaljerat koalitionsavtal före regeringen formellt bildas. Den tyska synen på regeringsbildningskontraktets betydelse verka ligga närmare det nederländska och belgiska synsättet än den som råder i Skandinavien.

Statsrättsligt återfinns bestämmelserna om regeringsbildning i artikel 63, 67, 68 och 69(2) i den tyska konstitutionen. Vi kan notera här att till skillnad från i Sverige så upphör förbundskanslerns mandatperiod automatiskt när det nyvalda parlamentet (förbundsdagen, Bundestag) samlas. Efter det 19: e konstituerande mötet den 24 oktober 2017 är Angela Merkel därmed ställföreträdande kansler. Valet av nästa förbundskansler görs av förbundsdagen och den tyska konstitutionen lägger – naturligtvis inspirerad av villkoren i Weimar-republiken – efter ett sådant val stor vikt vid regeringens kontinuitet. I allmänhet är det svårt att under en mandatperiod välja en ny kansler, och konstitutionen begränsar möjligheterna att genomföra nyval. Reglerna för regeringsbildningar förtjänas att beaktas.

Regeringsbildningen i Tyskland bygger på principen om positiv parlamentarism, vilket innebär att en kandidat för att bli vald till kansler måste ha aktivt stöd av en majoritet av i förbundsdagen. Majoriteten prövas genom en omröstning där kandidaten till posten i de två första rundorna måste nå en absolut majoritet av medlemmarna i förbundsdagen. Om så sker ska den federala presidenten då utse kandidaten till kansler. I en tredje omröstning kan förbundsdagen välja en kansler med enkel majoritet, men presidenten kan då välja mellan att antingen utse den vinnande kandidaten eller att utlysa nyval. Alla tidigare kansler har blivit vald med absolut majoritet, så möjligheten att välja en kansler med en enkel majoritet har aldrig använts.

Efter att han eller hon är vald kan en kansler bara tvingas att avgå om förbundsdagen med absolut majoritet väljer en annan kansler. Detta hände 1982 då en majoritet av CDU/CSU och FDP tillsammans valde Helmut Kohl till kansler efter det att FDP hade lämnat koalitionen med SPD under Helmut Schmidt. Men förbundsdagen kan också rikta misstroende mot kanslern (utan att ersätta honom/henne med en annan person). Om detta sker kan kanslern be presidenten utlysa nyval. Denna möjlighet har använts fler gånger. Ett exempel är att den socialliberala koalitionen under Willy Brandt 1972 bad om en misstroendeförklaring som den visste att den skulle förlora. Detta möjliggjorde för ett nyval som sedan gav SPD och FDP en ny majoritet. Även Helmut Kohl iscensatte 1982 ett parlamentariskt nederlag där CDU/CSU och FDP röstade mot sin egen regering för att få till stånd ett nyval. Här var den egentliga motivationen den inre oron i FDP som följde på att partiet skiftat koalitionspartner från SPD till CDU. President Karl Carstens valde att följa Helmut Kohls begäran om nyval, ett val i vilket sedan CDU/CSU – FDP koalitionen hade framgångar. Även kansler Gerhard Schöder använde en misstroendeförklaring mot sin egen regering för att försöka få till stånd ett nyval. Även här utlyste presidenten, Horst Köhler, ett nyval som sedermera ledde fram till en koalition mellan de stora partierna, CDU/CSU och SPD.

I nuläget är det en komplikation att presidenten bara kan skriva ut nytt val om Bundestag har uttryckt misstro mot en sittande kansler och kanslern därefter har begärt ett nytt val eller om Bundestag har valt en kansler med en relativ majoritet och presidenten inte vill utse denna till posten. Inga nya val kan däremot hållas i den nuvarande situationen med en ställföreträdande kansler. Något måste förändras.

Vilka är de partipolitiska och parlamentariska förutsättningarna för detta?  Efter valet i september 2017 är mandatfördelningen mellan partierna som följer (i storleksordning):

JC1

Not: *2 ledamöter har sedan valet lämnat AfD:s Bundestagsfraktion

Förbundsdagen har 709 ledamöter vilket innebär att det krävs 355 röster för en absolut majoritet. En betydande komplikation är att det finns viktiga politiska låsningar, varken SPD eller CDU/CSU vill ingå avtal med Linke eller AfD. Således kvarstår bara två troliga (fast ännu icke genomförbara) majoritetskoalitioner:

En ”stor koalition” bestående av CDU/CSU (245) och SPD (153): dvs 399 af 709 mandat.En “Jamaika-koalition” bestående av CDU/CSU (245), FDP (80) og Bündnis 90/Die Grünen (67): dvs 393 av 709 mandat.

Jamaica-koalitionen är oprövad på federal nivå och den skulle utmana den vanliga principen om att regeringskoalitioner bör vara ideologiskt sammanhängande, eftersom Bündnis 90/Die Grünen historiskt sett har placerats till vänster om SPD. Partiets ställning på det politiska spektra kan visserligen diskuteras, men vi kan också notera att det var FDP som valde att lämna förhandlingen med hänsyn till oenigheter om integration och europeisk politik. På grund av detta framstår det osannolikt att förnyade förhandlingar skulle leda till en jamaica-koalition.

Kvar bland de koalitioner som kan få stöd av en majoritet finns då bara storkoalitionen. Förbundspresidenten Frank-Walter Steinmeier har på möten med partiledarna meddelat att han menar att CDU/CSU och SPD måste göra ett seriöst försök att nå en överenskommelse om ett nytt regeringsavtal. SPD:s motstånd mot en förnyad koalition beror på både politiska meningsskiljaktigheter med CDU/CSU inom socialpolitiken och rädslan för att en storkoalition åter kommer att ge partiet en underordnad roll i den tyska regeringen. Men liksom CDU/CSU är partiet närmast att betecknas som statsbärande till sin natur. Storkoalitionen är därför fortfarande den mest troliga lösningen på regeringskrisen.

Om förhandlingarna mellan CDU/CSU och SPD om en stor koalition ändå bryter samman är alternativet en minoritetsregeringar som aktivt tolereras av förbundsdagen. Här är det inte tillräckligt för CDU/ CSU och SPD att komma överens om att SPD ska tolerera en CDU/CSU-regering genom att inte rösta mot CDU/CSU-kandidaten till kansler. AfD, Linke och Bündnis 90 Die Grünen har tillsammans har 310 röster mot CDU/CSU:s 245 röster. En av de fyra parterna – förmodligen antingen FDP eller Bündnis 90/Die Grünen – måste då också övertalas att antingen inte rösta emot eller aktivt rösta för CDU/CSU-kandidaten. Med en sådan lösning vinner CDU/CSU över AfD, Linke och atingen FDP eller Bündnis 90/Die Grünen. Vi måste dock också betänka att även om CDU/CSUs kandidat vinner en sådan omröstning med enkel majoritet är det inte säkert att presidenten utlyser nyval. Han kan i stället göra bedömningen att ett nyval i närtid inte skulle förändra styrkepositionerna i förbundsdagen och därför kan han avstå från en sådan åtgärd.

Det är därför möjligt att en minoritetskoalition av CDU/CSU och antingen FDP eller – kanske än mer sannolikt – Bündnis 90/Die Grünen kan bli mer parlamentariskt stabil. Mot en sådan lösning talar att minoritetsregeringar i praktiken är en okänd lösning på federal nivå. För att en sådan lösning ska fungera krävs dessutom parlamentariska uppgörelser med SPD. Man fråga om SPD kommer att vara i ett mer fördelaktigt läge som ett parlamentariskt stödparti för regering ledd av CDU/CSU än som en junior partner i en storkoalition.

Sammanfattningsvis menar jag att det mest sannolika utfallet av regeringskrisen, trots SPD:s djupa vånda, ändå är en stor koalition bestående av CDU/CSU och SPD. Alternativet skulle vara en minoritetsregering av CDU/CSU – förmodligen med deltagande av Bündnis 90/Die Grünen, eftersom partiet tycks vara närmare både CDU/CSU och SPD än vad FDP är. En sådan lösning måste då vara baserat på ett kontraktsparlamentariskt stödavtal med SPD. En sådan regering kommer knappast att sitta hela mandatperioden till hösten 2021, men den kan om en tid se till att förlora en misstroendeomröstning och på så sätt åstadkomma ett nyval!

Varför avgår ministrar?

Av Hanna Bäck och Thomas Persson

En fråga som väckt stor uppmärksamhet under den senaste veckan är bostadsministern Mehmet Kaplans avgång efter diskussioner i media om bland annat hans kopplingar till extremistorganisationer. I det här inlägget diskuterar vi frågan om varför ministrar avgår eller blir ”sparkade” från sina poster. Vi redovisar tidigare forskning om ministrars ”överlevnad” på sin post och skriver om hur det har sett ut i tidigare svenska regeringar.

De parlamentariska styrelseskicken, liksom det svenska, vilar på idén om en demokratisk styrningskedja, där politisk makt delegeras från väljare till representanter i parlamentet, som i sin tur utser makthavare i regeringen (se t ex Strøm et al. 2003). En viktig förutsättning för parlamentarismens funktion är att den delegerade makten kan kontrolleras och att ansvar kan utkrävas av de som utövar makten. Den demokratiska kontrollen i Sverige garanteras bland annat genom möjligheten för riksdagen att väcka misstroendeförklaring gentemot statsministern eller enskilda statsråd i regeringen (Bäck et al. 2007).

I forskningen om regeringsombildningar fokuserar man på statsministerns delegerade makt till ministrarna i en regering och de problem som kan uppstå då makt delegeras. Ett sådant problem är att ministrar använder sin makt på ett sätt som inte är i statsministerns intresse, till exempel att hen för en politik inom ett departement som inte är i enlighet med den politik som statsministern står för. Ett annat problem kan uppstå för att det är svårt att fullt ut ”granska” ministerkandidater – hur kan till exempel statsministern vara säker på att en ministerkandidat är lojal, kompetent och icke-korrupt?

I vår tidigare forskning har vi studerat skälen till att ministrar får avgå (se ex. Bäck et al. 2012). I tabell 1 nedan presenterar vi de vanligaste skälen till ministeravgångar i svenska regeringar, dvs. ministrar som fått lämna regeringen.

Figur 1. Skäl till att ministrar avgår

figur_avgångar

Kommentar: N=85. Det totala antalet ministeravgångar i våra data är 756, men vi studerar här ett urval av ”intressanta” avgångar: vi inkluderar ej avgångar som skett p.g.a. att regeringen avgått (565), avgångar som inte varit möjliga att koda (35), eller avgångar som lett till att personen fått en annan ministerpost (71).

Det vanligaste skälet till att en minister avgår är av rent privata skäl, t ex. på grund av pensionering eller att ministern fått ett annat jobb utanför regeringen. Denna typ av avgångar (35%) kan givetvis också rymma fall där statsministern agerar för att göra sig av med en minister som inte presterar tillräckligt väl. Utåt framställs det emellertid som att personen i fråga får ett nytt jobb, som när Margareta Winberg utsågs till ambassadör i Brasilien. Till de privata anledningarna hör även de fall då ministrar drabbas av allvarlig sjukdom eller ett dödsfall inträffar (22%). Mer än hälften av alla ministeravgångar i Sverige kan alltså betecknas som ”naturliga”.

En annan vanlig orsak till ministeravgångar är regeringsombildningar (13%). Skälet till regeringsombildningar är inte alltid känt, det kan exempelvis vara ett sätt för statsministern att förnya regeringsarbetet och visa politisk handlingskraft genom att omorganisera regeringen. Men det kan också handla om att göra sig av med ministrar som inte presterat tillräckligt väl. De fall där vi tydligt kunnat utläsa regeringschefens missnöje med de resultat en minister åstadkommit utgör 12 procent av alla avgångar och var särskilt vanliga under Göran Perssons tid som statsminister 1996–2006. Exempel på ministrar som avgick på detta sätt är kommunikationsminister Ines Uusmann, socialförsäkringsminister Maj-Inger Klingvall och demokratiminister Britta Leijon – samtliga under Göran Perssons regeringsperiod.

Sammantaget utgör de avgångar som sker på grund av regeringsombildningar eller låga prestationer ca en fjärdedel av samtliga ministeravgångar. En utveckling mot allt fler avgångar av denna typ motsvarar vad som är att förvänta enligt den så kallade ”presidentialiseringstesen”, som innebär att regeringscheferna tenderar att bli allt mäktigare i förhållande till parlamenten och de partier de tillhör (se t ex Aylott 2005). Någon entydig trend i den riktningen har vi dock inte kunnat hitta i våra data.

Det förekommer även att ministrar avgår på grund av politiska motsättningar, som exempelvis när försvarsminister Mikael Odenberg lämnade Reinfeldts regering på grund av stora nedskärningar i försvaret, eller när centerledaren Olof Johansson lämnade Bildts borgerliga koalitionsregering på grund av Öresundsbron. Denna typ av avgångar utgör cirka 9 procent av samtliga ministeravgångar.

Resterande avgångar – cirka 8 procent – sker på grund av skandaler och mediadrev. I dagens mediala samhälle är ministrarnas förmåga att hantera de så kallade ”mediadreven” särskilt viktig, vilket bland annat Kaplan-affären vittnar om. Genom åren har vi sett många liknande skandaler där enskilda statsråd hamnat i det mediala blickfånget och inte lyckats skaka av sig kritiken och till slut tvingats avgå, eller själva valt att avgå. Grundorsakerna varierar men vanligast är de privatekonomiska skandalerna, som exempelvis när vice statsminister Mona Sahlin avgick till följd av Tobleroneaffären, eller när handelsminister Maria Borelius avgick efter endast åtta dagar bland annat till följd av att hon anlitat svart arbetskraft. Laila Freivalds är ensam med bedriften att tvingas avgå vid två tillfällen, dels som justitieminister på grund av en lägenhetsaffär och senare som utrikesminister efter den kritiserade hanteringen av Tsunamikatastrofen.

I jämförelse med exempelvis Storbritannien är det ytterst ovanligt med sexskandaler i Sverige (Berlinski, Dewan och Dowding 2012). Vi kommer endast på två fall i Sverige under efterkrigstiden: kyrkominister Nils Quensel avgick 1951 efter den så kallade Kejneaffären, där han anklagades för homosexuella förbindelser och otillbörliga poliskontakter, samt arbetsmarknadsminister Sven-Otto Littorin i Reinfeldts regering, som påstods ha köpt sexuella tjänster. Det kanske mest kända fallet – justitieminister Lennart Geijer som på 1970-talet anklagades för att ha köpt sexuella tjänster – avgick tillsammans med den övriga regeringen efter den borgerliga valsegern 1976, innan den så kallade Geijeraffären briserade. Därutöver har det uppmärksammats några skandaler på grund av klandervärd tjänstetutövning, exempelvis gällande justitieminister Anna-Greta Leijon (Ebbe Carlsson-affären) och försvarsminister Sten Tolgfors (p.g.a. en planerad vapenfabrik i Saudiarabien).

Till den senare kategorin hör även bostadsminister Kaplans avgång. Det speciella i detta fall är att miljöpartisten Kaplan ingick i en socialdemokratiskt ledd koalitionsregering, och detta är den första koalitionen som involverar socialdemokraterna sedan den med Bondeförbundet 1951–1957. Något som den jämförande forskningen tydligt visat är att premiärministrar som leder koalitionsregeringar i lägre utsträckning genomför regeringsombildningar (jämfört med enpartiregeringar), och att det tycks vara svårare för en premiärminister att avsätta en minister som kommer från ett annat parti än det egna (se t ex Huber och Martinez-Gallardo 2008). Det närmaste fall vi kan hitta när en socialdemokratisk regeringschef haft att hantera en skandal med en minister från ett annat parti än regeringschefens är nyss nämnde Nils Quensel, som dock anses ha varit ett opolitiskt statsråd. Vi kan därför konstatera att den situation statsminister Stefan Löfvens ställdes inför när Kaplan-affären uppdagades är tämligen unik för en (svensk) socialdemokratisk regeringschef.

Utöver att studera varför olika ministrar har avgått så har vi även studerat hur länge olika ministrar suttit på sin post. Denna typ av analys visar att svenska ministrar generellt sett tycks sitta ”löst” på sin post i jämförelse med till exempel ministrar i Storbritannien, då endast ungefär 50 procent av de svenska ministrarna suttit 24 månader eller längre på sin post. Vi visar också att ”omsättningen av ministrar” varierar mellan olika statsministrar. Exempelvis finner vi att bland efterkrigstidens statsministrar framstår Göran Persson och Tage Erlander som ”flitiga ombildare”. På basis av dessa resultat drar vi slutsatsen att det inte tycks finnas en generell trend mot att ministrar sitter allt kortare tid på sin post (Bäck et al. 2007).

En annan viktig fråga som studerats är huruvida ministrar med en viss typ av bakgrund sitter längre på sin post. I våra analyser finner vi att ministrar som suttit i Riksdagen tycks ”överleva” längre (se Bäck, Meier och Persson 2012). I figur 1 redovisas detta resultat i en graf. På den horisontella axeln beskrivs antalet dagar och på den vertikala axeln andelen ministrar som ”överlevt” på sin post fram till en viss tidpunkt. Ett ”hopp” nedåt på kurvorna visar att en eller flera ministrar lämnat sin post. Den övre streckade linjen beskriver ministrar med parlamentarisk bakgrund, och resultaten visar att dessa sitter längre på sin post. En tänkbar förklaring till detta är att personer som har haft politiska uppdrag har ”granskats” utförligt, t ex. av sina partikollegor, och därför kan förväntas klara sig bättre som ministrar.

Figur 2. Ministrars parlamentariska bakgrund och deras ”överlevnad”

kaplanmeiersverige

Kommentar: figur från Bäck et al. 2012. ”MP” = (”Member of Parliament”), minister som suttit i Riksdagen före tillträde. Analysen visar regeringsombildningar 1951–2006.

När det gäller bostadsminister Kaplan så har han suttit i Riksdagen och har även erfarenhet inom miljöpartiet, vilket tyder på att han borde ha granskats relativt utförligt före sitt tillträde. Eftersom Kaplan fick avgå i ”förtid”, så kan man ställa frågan om miljöpartiet och statsministern har genomfört en tillräckligt utförlig granskning av sina ministerkandidater.

I det aktuella fallet är det inte heller helt uppenbart huruvida det var ministern själv som valde att avgå – vilket Kaplan själv hävdar – eller om det var statsminister Löfven eller miljöpartiets ledning som i princip tvingade honom att avgå när skandalerna uppdagades. Vad som är tydligt är att Löfven hade ett intresse att göra sig av med Kaplan, eftersom det fanns en uppenbar risk att stödet för regeringen skulle falla ytterligare från en redan låg nivå. Här visar också tidigare forskning att premiärministrar ofta väljer att avskeda ministrar när regeringen riskerar att förlora populäritet (se Dewan och Dowding 2005).

Att statsministern avskedar en minister som agerat klandervärt är en naturlig del i det demokratiska ansvarsutkrävandet och kan inte anses problematiskt i sig – snarare visar detta att demokratin fungerar. Det är mer problematiskt om vissa politiker granskas hårdare och utsätts för ”mediadrev” i större utsträckning än andra. Tidigare forskning har till exempel visat att kvinnliga politiker tycks granskas hårdare i media (se t ex Bromander 2012). Exempel på ministeravgångar vittnar om detta, däribland Mona Sahlin, Laila Freivalds och Anna-Greta Leijon. Huruvida ministrar med utländsk bakgrund granskas hårdare i media får framtida forskning utvisa, och vi kan inte avgöra om Kaplan granskats hårdare än sina regeringskollegor innan en mer systematisk analys har genomförts. Men en sak är säker, skandaler som leder till ministeravgångar är ovanliga i svensk politik – och ingen skandal är den andra lik!

Referenser

Aylott, Nicholas (2005), ”’President Persson:’ How did Sweden get him?”, i Thomas Poguntke & Paul Webb (red.), The presidentialization of politics: A comparative study of modern democracies. Oxford: Oxford University Press.

Berlinski, Samuel, Torun Dewan & Keith Dowding (2012), Accounting for ministers: scandal and survival in British government 1945–2007. Cambridge: Cambridge University Press.

Bromander, Tobias (2012), Politiska skandaler!: Behandlas kvinnor och män olika i massmedia?. Avhandling, Linnéuniversitetet.

Bäck, Hanna, Henk Erik Meier & Thomas Persson (2012), “Controlling Agency Loss. An Analysis of Ministerial Turnover in German and Swedish Post-War Cabinets”. Paper presented at the 70th Annual MPSA conference in Chicago, 12–15 April.

Bäck, Hanna, Thomas Persson, Kåre Vernby & Lina Westin (2007), Från statsminister till president? Sveriges regeringschef i ett jämförande perspektiv. SOU 2007:42. Stockholm: Fritze.

Dewan, Torun & Keith Dowding (2005), ‘The Corrective Effect of Ministerial Resignations on Government Popularity’, American Journal of Political Science 49(1):46-56.

Huber, John D. & Cecilia Martinez-Gallardo (2008), “Replacing cabinet ministers: Patterns of ministerial stability in parliamentary democracies”, American Political Science Review 102(2): 169-180.

Strøm, Kaare, Wolfgang C. Müller & Torbjörn Bergman (red.), Delegation and Accountability in Parliamentary Democracies. Oxford: Oxford University Press.