Regeringsbildningen 2014 – september till november

Av: Hanna Bäck, Anders Backlund, Torbjörn Bergman, Johan Hellström, Ann-Cathrine Jungar och Daniel Walther

Nu när riksdagen ska börja ta ställning till de olika budgetförslagen och regeringens möjlighet att överleva parlamentariskt ska börja prövas kan det vara på sin plats att sammanfatta regeringsbildningen så här långt. Vi gör det tillsammans, med Hanna Bäck som huvudförfattare, och i ett längre inlägg än brukligt (Hanna Bäck har bloggat om detta i en kortare version på Partibloggen). Vi återkommer senare med inlägg som inte är lika långa när budgetprocessen fortskrider.

I detta inlägg kommer vi att behandla regeringsbildningsprocessen efter valet 2014 genom att sätta den i historisk och jämförande kontext, och genom att koppla samman det som hände efter valet med forskningen om regeringsbildning i parlamentariska demokratier. I forskningen har regeringsbildningen beskrivits som en process bestående av två steg, där en regeringsbildare eller en så kallad ”formateur” väljs i ett första steg, och där en regering bildas i ett andra steg, det vill säga regeringens politiska sammansättning bestäms. I detta inlägg kommer vi även att diskutera ett tredje steg i regeringsbildningsprocessen, med fokus på hur ministerposterna fördelas i en regering.

I stora drag kan viktiga delar av regeringsbildningen 2014 sammanfattas på följande vis: I Sverige och i många andra länder är det redan på valnatten tydligt vilka partier som kan tänkas samarbeta, men i andra fall påbörjas en mer komplex process med förhandlingar. Den regeringsbildningsprocess som påbörjades direkt på valnatten efter 2014 års val kan beskrivas som relativt komplex, då den parlamentariska situationen var mer otydlig än den varit de senaste valen. Det faktum att varken det rödgröna blocket eller Alliansen hade stöd av en majoritet i Riksdagen, och läget där Sverigedemokraterna, ett parti som betraktas som ”paria” av de andra partierna i Riksdagen, skulle kunna ges betydande inflytande över regeringsbildningen, skapade en viss komplexitet, som ledde till diskussioner om risk för regeringskris och nyval i media.

Talmannens roll vid valet av regeringsbildare

I regeringsbildningens första steg utses alltså en regeringsbildare, vilket vanligtvis sker genom att statschefen, eller i det svenska fallet talmannen, konsulterar ett antal aktörer. I den svenska regeringsformen (6 kap. 4 § RF) beskrivs processen så här: ”När en statsminister ska utses, kallar talmannen företrädare för varje partigrupp inom riksdagen till samråd. Talmannen överlägger med vice talmännen och lämnar sedan förslag till riksdagen.” Partiledarna utgör de viktigaste aktörerna när en regering bildas och de konsulteras i detta steg. På basis av dessa konsultationer utses en regeringsbildare, som försöker bilda en regering, men om hen misslyckas med att bilda en regering, kan hen avsättas och en ny utses.

Denna beskrivning av regeringsbildningsprocessen ger en mycket förenklad bild av hur regeringsbildningen går till och i själva verket varierar statschefens inflytande över denna process mellan länder. I vissa länder spelar statschefen enbart en ceremoniell roll, där parlamentet presenterar en premiärministerkandidat för nominering efter att förhandlingarna mellan partierna har avslutats, och en regering i princip redan har bildats. Så är exempelvis fallet i Sverige och Tyskland, det vill säga i Sverige har praxis varit att talmannen har mycket lite ”reellt” inflytande över vem som blir regeringsbildare. I andra länder, som Holland och Italien har statschefen däremot ett betydande inflytande över valet av regeringsbildare. Dessa två typer av system har inom forskningen kallats ”formateur”-system och ”free-style bargaining”-system, där Sverige tillhör den senare varianten. Oavsett vilken typ av system som används så ges en person eller ett parti formellt sett uppdraget att bilda regering, och denna person blir i de flesta fall dessutom regeringschef och premiärminister. Det som hände efter valet 2014 och som även diskuterades i media, var hur mycket inflytande talmannen (i det här fallet, Per Westerberg) skulle ha över den här processen, då Westerberg tycktes tolka det som sin uppgift att sondera möjligheterna för en regering att kunna få igenom en budget. Den typen av tolkning ligger dock relativt långt ifrån praxis i Sverige.

En rödgrön minoritetsregering bildas

I regeringsbildningsprocessens andra steg, då regeringsbildaren utsetts, sker normalt sett förhandlingar mellan representanter från regeringsbildarens parti och andra partier för att skapa en regering som har stöd av en majoritet i parlamentet. Det som är kännetecknande för svensk regeringsbildning i detta skede är framför allt att minoritetsregeringar har bildats i mycket stor utsträckning, och att en klar majoritet av dessa har varit socialdemokratiska enpartiregeringar. Under valkampanjen 2014 lyfte vissa forskare och Alliansen fram att en rödgrön minoritetsregering i princip inte skulle vara regeringsduglig, vilket kan ses som relativt förvånande uttalanden i ljuset av svensk politisk historia och det faktum att Alliansen styrde landet i minoritet under förra mandatperioden. För att få en bild av de regeringar som bildats i Sverige under efterkrigstiden så kan vi studera figur 1 nedan.

Figur 1. Regeringar som bildats under efterkrigstiden (1945-2010)

figur1

Här illustreras att en mycket stor andel (66 %) av de regeringar som bildats varit socialdemokratiska enpartiregeringar och att de flesta har styrt i minoritet, men att vi historiskt även sett några exempel på enpartiregeringar som haft en majoritet av mandaten i Riksdagen, i slutet av 1960-talet (Erlander, Palme). Alla socialdemokratiska regeringar under 1980- och 1990-talen, samt regeringen Persson som styrde fram till valet 2006, var dock minoritetsregeringar. I figur 1 illustreras även att vi har haft flera regeringar där de borgerliga partierna har samarbetat, både i minoritet och i majoritet: nästan en fjärdedel av efterkrigstidens regeringar har bestått enbart av borgerliga partier. I figuren illustreras även att vi har haft blocköverskridande koalitioner då socialdemokrater och centerpartister regerade tillsammans under Erlanders ledning (1951–1957).

Är den höga andelen minoritetsregeringar speciellt för det svenska systemet eller förekommer sådana regeringar även på andra håll? Vi vet från den jämförande forskningen om regeringsbildning att minoritetsregeringar är vanligt förekommande i en handfull länder, däribland Sverige, Norge, Danmark och Spanien. I genomsnitt har ungefär 35 procent av de Västeuropeiska regeringarna under efterkrigstiden varit minoritetsregeringar. I Sverige är siffran kring 70 procent. Endast i Danmark är andelen minoritetsregeringar än högre.

Varför har vi då haft så många minoritetsregeringar i Sverige? Inom den tidigare forskningen har de regler som omgärdar regeringsbildningen föreslagits förklara varför vissa länder har fler minoritetsregeringar än andra. Vissa forskare pekar på att man bör göra en distinktion mellan de författningar som kräver att regeringen inleder sin regeringstid med att bevisa att den åtnjuter förtroende i parlamentet, de som föreskriver en så kallad investituromröstning, och de som inte gör det. I den svenska författningen ingår ett sådant krav sedan 1975. Ännu viktigare tycks det vara att skilja på olika typer av omröstningsregler. Torbjörn Bergman (1995) har visat att det bildas fler minoritetsregeringar i länder som tillämpar en negativ omröstningsregel när en regering tillsätts. I Sverige tillämpas en sådan omröstningsregel och den innebär att en ny regering inte behöver ha ett aktivt stöd i parlamentet, utan det som krävs är att en majoritet (175 ledamöter) inte röstar emot regeringen för att den skall få tillträda. Detta innebär att det är lätt för minoritetsregeringar att bildas. I länder med en positiv omröstningsregel (t ex i Tyskland) måste en majoritet av parlamentarikerna rösta för en regering för att den skall få tillträda.

När man diskuterar svenska minoritetsregeringar bör ett ytterligare särdrag lyftas fram, det faktum att vi i svensk politik har sett tydliga stödpartisamarbeten mellan socialdemokraterna i regering och vissa oppositionspartier: med centerpartiet (1995–1998) och med vänsterpartiet och miljöpartiet (1998–2006). Vissa minoritetsregeringar har relationer med sina ”stödpartier” som är så institutionaliserade att dessa regeringar i det närmaste liknar majoritetsregeringar. Tidigare forskning har visat att den här typen av institutionaliserade samarbeten har inneburit explicita skriftliga kontrakt och policyöverenskommelser mellan en regering och ett eller flera partier som står utanför regeringen. I vissa fall har regeringen inte bara haft en skriftlig policyöverenskommelse, utan stödpartierna har även utsett representanter i regeringskansliet (se även inlägget av Bäck och Bergman här).

Att en minoritetsregering bildades efter 2014 års val kan alltså inte ses som på något sätt uppseendeväckande. Minoritetsregeringar är regel snarare än undantag i svensk politik. Det faktum att vi har en negativ omröstningsregel när en ny regering väljs är givetvis en del i förklaringen till att vi såg en minoritetsregering även efter 2014 års val. Både vänsterpartiet och Alliansen lade ner sina röster i omröstningen då Löfven valdes, och det faktum att partier kan ge sitt informella stöd till en regering genom att man lägger ner sin röst, underlättar helt enkelt för en minoritetsregering att bildas. Det som diskuterades tidigt efter valet var huruvida vänsterpartiet skulle ingå i en regering, vilket Löfven snabbt avvisade, och vilket vänsterpartiets ledare Jonas Sjöstedt beklagade i media. Det är dock svårt att se varför socialdemokraterna skulle välja att ”ta med” vänsterpartiet i ett regeringssamarbete, när man sannolikt kan lita på deras stöd även om de inte får ministerposter, då vänsterpartiet inte skulle fälla en rödgrön regering, eftersom alternativet, en Alliansregering, ideologiskt ligger så långt ifrån partiets ståndpunkt. Ett mer formaliserat samarbete med vänsterpartiet skulle även kunna försvåra ett samarbete i enskilda frågor med något av mittpartierna i den före detta Alliansen, vilket efter 2014 års val blir nödvändigt, då de rödgröna inte har en majoritet av mandaten i Riksdagen.

Något som kan noteras här är att den regering som bildades efter 2014 års val har relativt litet regeringsunderlag (38%), men här finns även historiska exempel på regeringar med ännu mindre underlag, regeringen Persson 1998, regeringen Fälldin 1981, och regeringen Ullsten 1978. Trots att det inte är något historiskt exceptionellt så kan givetvis det faktum att regeringen har ett litet underlag försvåra situationen för regeringen att kunna få igenom sin budget och olika förslag i Riksdagen då det krävs stöd från flera partier för att man ska få en majoritet (se inlägget av Bergman och Ersson här).

Vad som också bör nämnas i det här sammanhanget och som lyfts fram i viss nyare forskning som betydelsefullt är att partier gör så kallade ”pre-elektorala” överenskommelser. Partier i parlamentariska system gör ofta uttalanden i en valrörelse om vilka andra partier de kommer att samarbeta med, och ibland uttalanden om vilka partier man inte avser samarbeta med. Till exempel har Allianspartierna inför de senaste valen gått ut med tydliga uttalanden om att de kommer samarbeta i en regering och har till och med presenterat ett gemensamt program. Den här typen av samarbeten kommer med både för- och nackdelar för partierna: för Allianspartierna var det framför allt inför 2006 års val viktigt att visa att man utgjorde ett trovärdigt regeringsalternativ till socialdemokraterna för att vinna röster, men efter 2014 års val och den relativt komplicerade parlamentariska situation vi har nu, kan det bli svårt för centern och folkpartiet att hålla sitt ”löfte” om att de ska samarbeta i Alliansen. Det parlamentariska läget kan komma att kräva ett blocköverskridande samarbete för att undvika att ge Sverigedemokraterna en stark förhandlingsposition. Å andra sidan riskerar partierna att förlora trovärdighet, och röster i framtida val, om de inte följer de uttalanden de gjort under valrörelsen. Här kan dock det faktum att Sverigedemokraterna ses som ”paria” underlätta för mittpartierna att frångå sina vallöften och valallianser.

Ministerposterna fördelas i en rödgrön regering

De flesta forskare håller med om att fördelningen av ministerposter utgör ett betydelsefullt steg i regeringsbildningsprocessen, och i koalitionsregeringar utgör ministerposter en av de mest värdefulla ”varor” som partierna förhandlar om. En fråga som ett flertal forskare fokuserat på är varför partier erhåller ett visst antal ministerposter. Här är den viktigaste hypotesen att finns ett starkt samband mellan hur många parlamentariska mandat ett parti bidrar med till regeringen och hur många ministerposter partiet får. Tidigare studier av ett stort antal Västeuropeiska regeringar har visat att det finns ett mycket starkt samband mellan partiers andel mandat i parlamentet och den andel ministerposter de erhåller.

Den förväntan vi kan ha utifrån tidigare forskning vore alltså att socialdemokraterna och miljöpartiet skulle fördela ministerposterna enligt en så kallad ”proportionalitetsprincip”, där socialdemokraterna skulle få lite över 80 procent av ministerposterna, medan miljöpartiet skulle få lite under 20 procent av ministerposterna (S bidrog med 82% av mandaten till regeringens underlag, medan MP bidrog med 18% av mandaten). Som noterades i media då Löfven presenterade sin regering hade miljöpartiet erhållit 25% av ministerposterna (och socialdemokraterna 75%), och kom därmed att bli relativt kraftigt överrepresenterade i regeringen i förhållande till de mandat de hade. Detta är dock inte heller något extremt överraskande resultat, då den jämförande forskningen visat att små partier ofta blir något överkompenserade i koalitionsregeringar.

En anledning till att de små partierna i en regering överkompenseras skulle kunna vara att dessa partier inte erhåller några av de mer betydelsefulla posterna i regeringen. Forskningen om hur ministerposter fördelas har betonat att det är viktigt att ta hänsyn till att olika poster är olika ”tunga” eller betydelsefulla. I figur 2 presenteras de svenska resultaten i en enkätundersökning som genomfördes av Druckman och Warwick, där experter i olika länder ombads ange hur stor vikt de ansåg att olika poster hade generellt i det egna landet. Studien, som var jämförande, visade att premiärministerposten i de allra flesta fall är dubbelt så betydelsefull som en genomsnittlig ministerpost. Och i de flesta av de 14 länder som ingick i studien var posten som utrikesminister och som finansminister också viktiga. Sverige följer detta mönster, och experterna har angett att de viktigaste ministerposterna är statsministerposten, finansministerposten och utrikesministerposten. Mindre viktiga poster är till exempel posten som jordbruks- eller kulturminister.

Figur 2. Betydelsen av olika ministerposter (resultat från en expertenkät)

figur2

Data från Druckman & Warwick (2005), svenska resultat

Det som vi kan notera efter 2014 års val var alltså att socialdemokraterna fick de mest betydelsefulla posterna i regeringen, medan miljöpartiet inte fick några uppenbart tunga ministerposter, där de tyngsta av partiets poster kan anses vara posten som utbildningsminister som gick till Gustav Fridolin, och posten som vice-statsminister, som gick till Åsa Romson, det vill säga till partiets båda språkrör.

Den här typen av analyser eller ”viktning” tar dock inte hänsyn till att partier kan värdera poster olika, vilket är mycket sannolikt. Det vill säga, vi kan förvänta oss att vissa partier föredrar vissa specifika poster utifrån sina kärnfrågor. Tidig forskning på detta område visade att vissa typer av partier fick vissa specifika typer av poster som passade deras ideologiska profil. Till exempel förväntade de sig att partier som definierade sig landsbygdspartier (eller agrara partier) föredrar posten som jordbruksminister. Den här typen av forskning pekade också på att liberala partier bör erhålla posten som finans- och justitieminister, att konservativa partier kommer sannolikt att erhålla posten som utrikesminister och försvarsminister, och att socialistiska partier troligtvis får poster som social- och arbetsmarknadsminister. En annan, liknande hypotes om hur ministerposter fördelas baseras på tanken att vad som är av betydelse vid fördelningen av ministerposter är hur viktigt ett politikområde är för ett parti. Tankegången är att ju viktigare ett politikområde är för ett parti, desto större är sannolikheten att partiet kommer att erhålla den ministerpost som motsvarar detta politikområde, och att man kan studera vilka politikområden partierna prioriterar genom att analysera hur mycket de betonar en fråga i sitt valmanifest (Bäck, Debus & Dumont 2011, se även inlägget av Bäck och Hellström här).

Efter 2014 års val, då den rödgröna regeringen fördelade ministerposterna mellan sig, var det givet att miljöpartiet skulle erhålla posten som miljöminister (Åsa Romson sitter på posten som miljö- och klimatminister), då miljöområdet är partiets kärnfråga, och posten sannolikt är oerhört viktig för partiet, då innehavet av denna post kan förväntas leda till att man kan genomföra partiets politik i större utsträckning. Miljöministerposten var inte heller en post som socialdemokraterna sannolikt strävade efter (miljöfrågor betonas inte uttryckligen i deras valmanifest), vilket inte gjorde det svårt för partiet att ge upp denna post i förhandlingarna. Däremot kan man tänka sig att förhandlingarna om utbildningsdepartementet var mycket hårdare, då både miljöpartiet och socialdemokraterna kan förväntas se utbildning som en av sina hjärtefrågor, och då båda partierna betonat sådana frågor i sina valkampanjer. Här drog miljöpartiet det längsta strået och fick posten som utbildningsminister (Fridolin).

Intressant att lägga märke till här är att socialdemokraterna även tillsatte två ministrar inom utbildningsdepartementet: Aida Hadzialic, som blev gymnasie- och kunskapslyftsminister, och Helene Hellmark Knutsson, som blev minister för högre utbildning och forskning. Att partier tillsätter underordnade ministrar i ”varandras” departement, är dock inte heller något helt ovanligt i de Västeuropeiska länderna. Inom forskningen talar man om den här typen av underordnade ministrar (dock har framför allt statssekreterare avsetts här) som ”watchdog junior ministers”, som tillsätts i princip för att partierna i en regering ska kunna kontrollera varandras ministrar och ha full insyn i den politik som förs i olika departement. Enligt tidigare forskning har ungefär hälften av de koalitionsregeringar som bildats under efterkrigstiden haft den här typen av ”watchdog junior ministers”. De tycks dock vara mer vanligt förekommande i vissa länder, som i Italien, Belgien och Holland, länder som har ett relativt stort antal partier i parlamentet och i de regeringar som bildats (se Verzichelli 2008). Teoretiskt sett har det lyfts fram att den här typen av tillsättningar sker när partierna i en regering inte ”litar” på varandra, men i det här fallet är det mer sannolikt att det helt enkelt handlar om att båda regeringspartierna ville ha inflytande på det utbildningspolitiska området, och att lösningen på detta förhandlingsproblem blev att man tillsatte fler ministrar.


Referenser

Bergman, Torbjörn. 1995. Constitutional Rules and Party Goals in Coalition Formation: An Analysis of Winning Minority Governments in Sweden. Ph.D. thesis, Department of Political Science, Umeå University.

Bäck, Hanna, Marc Debus & Patrick Dumont. 2011. ”Who gets What in Coalition Governments? Predictors of Portfolio Allocation in Parliamentary Democracies”. European Journal of Political Research 50: 441–478.

Druckman, James N. & Paul V. Warwick. 2005. “The missing piece: Measuring portfolio salience in Western European parliamentary democracies”. European Journal of Political Research 44: 17–42.

Verzichelli, Luca. 2008. “Porfolio allocation”. I Strøm, Müller & Bergman (red), Cabinets and Coalition Bargaining. Oxford: Oxford University Press.

Advertisements