Att skynda långsamt. Hur lång tid tar det att bilda nya regeringar?

Av: Johan Hellström

Dagens svenska regering tillträde endast 19 dagar efter riksdagsvalet och det har aldrig tagit mer än 25 dagar för en svensk regering att bildas efter ett riksdagsval. I andra länder kan denna process ta betydligt längre tid. Till exempel innehar Belgien sedan 2010 det mindre smickrande världsrekordet i den mest utdragna regeringsbildningsprocessen i en modern demokrati. Efter valet 2010 styrdes landet av en övergångsregering i hela 541 dagar innan en reguljär regering var på plats.

Figuren 1 nedan illustrerar den stora variationen mellan länder i tiden det tar att bilda regering efter ett parlamentsval. I figuren framgår att det i genomsnitt tar längst tid att bilda en regering i Nederländerna, Italien och Belgien och kortast tid i Sverige, Grekland och Malta.

Figur 1. Genomsnittligt antal dagar för att bilda en regering i Europa (1945-)

figur1

 

Men vad är det då som avgör hur långa regeringsbildningsprocesserna blir mer generellt och varför har det gått så snabbt i Sverige med att bilda regeringar efter val?

 

I tidigare forskning har ett antal viktiga faktorer lyfts fram, inte minst gällande de politiska partierna och partisystemet (Diermeier & Van Roozendaal 1998, Martin & Vanberg 2003). Viktigt i detta avseende är hur heterogent ett parlament är både till antalet politiskt relevanta partier och ideologiskt. Eller med andra ord hur många olika typer av regeringsalternativ är i praktiken möjliga? Om det finns många jämnstarka alternativ eller ännu värre, inget regeringsalternativ som majoriteten i parlamentet vill se, kan förhandlingarna dra ut på tiden. Även storleken på mer ideologiskt extrema politiska partier, t.ex. radikala vänsterpartier eller högerpopulistiska partier, som få eller ingen vill samarbeta med, kan försvåra för regeringsbildare att få ett tillräckligt stöd för i parlamentet. Detta kan även benämnas som graden av ”förhandlingskomplexitet” kring regeringsbildningen.

Figur 2 nedan visar den genomsnittliga skillnaden mellan tiden det tar att bilda regeringar då det är en låg respektive hög förhandlingskomplexitet.

Figur 2. Genomsnittligt antal dagar för att bilda en regering beroende på komplexiteten i förhandlingssituationen

figur2

Kommentar: Låg förhandlingskomplexitet definieras här som antalet effektiva partier viktat efter det s.k. Banzhaf power index är mindre än eller lika med medelvärdet och hög förhandlingskomplexitet om det är större än medelvärdet.

 

Just förhandlingskomplexiteten eller den parlamentariska situationen har lyfts fram som den viktigaste, och ibland t.o.m. den enda förklaringen, i tidigare forskning. Följaktligen har politiska institutioner och regler getts en underordnad eller ingen betydelse (Diermeier & Van Roozendaal 1998, Martin & Vanberg 2003, De Winter & Dumont 2008, Ecker & Meyer 2015). Nederländerna stödjer delvis bilden av att politiska institutioner är underordnade, då landet inte har någon investituromröstning (dvs. omröstning i parlamentet om att godkänna en ny regering), ingen president, inget tvåkammarsystem. Däremot har landet länge haft en relativt omständlig regeringsbildningsprocedur som i kombination med en hög förhandlingskomplexitet och en tradition av majoritetsregeringar lett till utdragna regeringsbildningsprocesser.

Samtidigt har många länder, däribland de skandinaviska länderna (Sverige, Danmark och Norge) haft snabba och effektiva regeringsbildningsprocesser trots en stundvis hög förhandlingskomplexitet. Gemensamt för dessa länder är dock avsaknaden av en krävande investituromröstning, s.k. positiv parlamentarism, som kräver att majoriteten av parlamentet aktivt röstar för att ny regering får bildas och en tradition av minoritetsstyre.

I en uppsats som jag arbetar med i skrivande stund argumenterar jag för att rent teoretiskt skulle man kunna tänka sig att regeringsbildningen även tar längre tid om regeringsbildande partier tar hänsyn till de framtida möjligheterna att få igenom sin politik och risken att förlora eventuella framtida misstroendeomröstningar. Ett sätt att fånga upp detta på är att studera hur många ”vetospelare” det finns i ett politiskt system, med andra ord, politiska aktörer som kan sätta käppar i hjulen för en regerings ambitioner att förverkliga sin politik (Tsebelis 2002). Det kan handla om starka presidenter, förekomsten av en stark andra lagstiftande kammare, eller till och med parlamentet (i t.ex. konstitutionella frågor kräver vissa länder en kvalificerad majoritet).

Regeringsbildande partier kan i dessa lägen behöva få med sig partier som de normalt inte skulle behöva samarbeta med, för att t.ex. försäkra sig om ett tillräckligt starkt stöd i en andra kammare, och den processen kan dra ut på tiden. Figur 3 nedan visar den genomsnittliga tiden att bilda regering fördelat på om det finns få eller svaga s.k. vetospelare respektive många och starkare vetospelare.

Figur 3. Genomsnittligt antal dagar för att bilda en regering beroende på förhandlingskomplexitet och antalet ”vetospelare”.

figur3

Kommentar: I figuren visas låg förhandlingskomplexitet i de gråa staplarna och hög förhandlingskomplexitet i de svarta staplarna.

 

För att summera verkar utdragna regeringsbildningsprocesser vara en produkt av den parlamentariska situationen och komplexiteten i denna, av olika politiska institutioner och regler (eller vetospelare), men även traditioner (eller informella institutioner) som förväntar sig majoritetsstyre. Ur ett svenskt perspektiv talar den ökade fragmenteringen av det svenska politiska systemet och de etablerade partiernas svårigheter att uppnå en parlamentarisk majoritet utan Sverigedemokraterna att denna process kan komma att ta längre tid i framtiden. Den svenska traditionen (och möjligheten) till minoritetsstyre talar dock delvis emot detta.

 

Referenser

De Winter, L., & Dumont, P. (2008). Bargaining Complexity, Formation Duration, and Bargaining Rounds. I In K. Strøm, W. C. Müller, & T. Bergman (Red.), Cabinets and Coalition Bargaining. Oxford: Oxford University Press.

 

Diermeier, D., & Van Roozendaal, P. (1998). The duration of cabinet formation processes in western multi-party democracies. British Journal of Political Science28(04), 609-626.

 

Ecker, A., & Meyer, T. M. (2015). The duration of government formation processes in Europe. Research & Politics2(4), 1-9.

 

Martin, L. W., & Vanberg, G. (2003). Wasting time? The impact of ideology and size on delay in coalition formation. British Journal of Political Science33(2), 323-332.

 

Tsebelis, G. (2002). Veto players: How political institutions work. Princeton: Princeton University Press.

Regeringsstabilitet i Europa: Varför avgår så många regeringar?

Av: Daniel Walther & Johan Hellström

I Sverige är det relativt sällsynt att en regering avgår innan nästa val. Ändå spekuleras det i att det kan ske om regeringen Löfven inte får igenom sin budget i december. Senast en svensk regering faktiskt avgick var 1981 när den andra Fälldin-regeringen först entledigade alla moderata statsråd och sedan, när misstroendevotum hägrade, valde att avgå. Egentligen avgick en svensk  regering efter detta, då Ingvar Carlssons första regering avgick 1990, men i detta fall tillträdde Carlsson som statsminister igen kort därefter (så det ledde i praktiken inte till någon förändring av regering).  Men Sverige är inget representativt land i Europa på den fronten. Faktum är att nästan 60% av alla regeringar i Europa sedan andra världskriget har avgått i förtid, antingen genom att utlysa nyval eller genom att ersättas av en annan regering mitt under mandatperioden[1].

Detta kan verka förvånande. Den heliga graalen för många partier, kronan på verket av deras ansträngningar, är regeringsinnehav, så att först kämpa sig till makten och sedan ge upp den innan man är tvungen kan framstå som kontraintuitivt. Så varför gör regeringar det? Och hur stor är sannolikheten att detta öde kommer att drabba den nuvarande socialdemokratiskt ledda koalitionen?

Två huvudtyper av förklaringar brukar anges: dels finns det stora skillnader mellan länder och regioner. Sannolikheten att en italiensk regering avgår är mycket större än att en svensk eller norsk gör det. Överlag kan man säga att regeringar i norra Europa har i genomsnitt haft fler regeringar som suttit hela mandatperioder jämfört med södra Europa. Men det varierar mycket mellan olika länder. Det finns länder i södra Europa där regeringarna sitter länge vid makten, t.ex. Spanien, Cypern och Malta och sedan finns länder som Grekland och Italien (det land i Europa med kortvarigast regeringar och flest regeringskriser) där en genomsnittlig regering bara varar i drygt ett år:

Avgångperland

I grafen kan vi se att färre än 20% av de svenska regeringarna sedan andra världskriget har avgått innan nästa val, medan mer än 80% av de italienska och irländska har gjort det. Den stora massan av länder ligger på mellan 50 och 70%. Det är dock inte helt lätt att gruppera länderna baserat på övergripande faktorer som geografi, BNP per capita, erfarenhet av demokrati, etc. Det verkar därför som nationella politiska överväganden är en viktig förklarande faktor.

Samtidigt har forskningen hittat flera gränsöverskridande förklarande faktorer som höjer risken för alla regeringar att avgår oavsett var de befinner sig. Några av de viktigaste är:

  1. Regeringstyp: Minoritetsregeringar är mindre stabila än de som åtnjuter majoritetsstöd i parlamentet och flerpartiregeringar är mindre stabila än de som bara består av ett parti. Mest överlevnadskraftiga regeringarna är givetvis de som kontrollerar majoriteten av platserna i parlamentet, inte minst om det är ett och samma parti som utgör en regering. Även s.k. koalitionsregeringar där två eller flera partier regerar tillsammans brukar vara stabila om de har en majoritet i parlamentet, men i lite mindre grad. Detta beror på att  partier som har egen majoritet har så klart lätt att få igenom sin politik och riskerar inte heller att förlora misstroendeomröstningar eller andra viktiga omröstningar som är nödvändiga för att kunna styra landet. De regeringar som tvingas avgå i allra högst grad är koalitionsregeringar utan starkt stöd i parlamentet. Enpartiregeringar i minoritet har det lite lättare, inte minst p.g.a. av dessa ofta bildas när det finns starka stödpartier eller i situationer där det saknas tydliga regeringsalternativ.
  2. Institutioner: länder med en andra kammare eller en president har känsligare regeringar eftersom de utsätts för en annan typ av maktkonkurrens. I länder med två-kammarsystem där den kammare som representerar hela landet som helhet och den kammare som representerar regionerna är i stort sätt lika starka ska lagförslag lyckas få stöd i båda kamrarna. Det är inte alltid så lätt vilket gör det svårare att styra landet. I s.k. semi-presidentiella system har presidenten inte sällan stora möjligheter att på egen hand avsätta en regering. Även detta bidrar till regeringsinstabilitet.
  3. Antal partier och ideologisk spridning: länder med fler partier som konkurrerar om makten och mer långtgående ideologiska strider har fler avgångar. Detta som ett resultat av att detta ofta gynnar uppkomsten av koalitionsregeringar som består av partier som inte alltid har haft så mycket ideologiskt gemensamt med varandra.
  4. Ekonomisk utveckling och externa kriser: Regeringar som är ansvariga för en ekonomi med stigande arbetslöshet och inflation och sjunkande tillväxt har ofta problem att överleva. Detta är speciellt sant när det är en koalitionsregering som sitter vid makten eftersom dessa har svårare att bestämma hur krisen ska hanteras. Inte sällan lämnar mindre partier en regering vid krissituationer för att slippa få skulden för bristande krishantering.

I graferna nedan kan vi se en översikt över hur några av dessa faktorer samverkar med tidig avgång.

mwcsurvbicamsurv

 

partysurvinfsurv

Så varje enskild förklarande faktor påverkar risken att en regering avgår i förtid med mellan 10 och 15%. Om flera av dessa faktorer samverkar, alltså om man exempelvis är en minoritetsregering i ett tvåkammarsystem där det finns många konkurrerande partier och inflationen stiger kan risken öka kraftigt.

För regeringen Löfven finns det alltså båda goda och dåliga nyheter i forskningen. Sverige är generellt ett land med stabila regeringar och vi har avskaffat den andra kammaren och har än så länge ingen skenande inflation (snarare tvärtom). Dock sitter regeringen tydligt i minoritet, vilket förvisso vid tidigare socialdemokratiska regeringsinnehav inte utgjort något problem, då man kunnat förlita sig på stöd från andra partier (C, V och MP) för att få majoritet för sina förslag (se tidigare inlägg här). Det parlamentariska situationen för den röd-gröna regeringen är idag mer komplicerad då det krävs att man lyckas få stöd inte bara från vänsterpartiet utan även från ett eller två allianspartier (eller passivt stöd från SD) för att få igenom sina förslag i riksdagen. Dessutom har vi ett stort antal aktiva partier som tävlar om makten, en blockpolitik som fortfarande försvårar samarbete mellan regeringen Lövfen och allianspartier och mer extrema ideologiska åsikter har fått en allt bredare representation i takt med SD:s framfart. Bilden är således blandad, men ser mer osäker ut vad den har gjort på länge i svensk politik.

En joker i den svenska leken är hur förändrat partibeteende och ny politisk praxis kommer att långsiktigt påverka regeringssituationen. En sådan förändring är hur budgeten hanteras, där vissa nu tror att det kommer att bli vanligt att oppositionen delar upp budgeten och tar ut enskilda poster som man är missnöjd med. Hur detta påverkar regeringens långsiktiga förmåga att föra sin önskade politik är i dagsläget oklart men kan komma att få effekter på partiernas intresse av att sitta kvar i regeringsställning.


 

Daniel Walther är doktorand i statsvetenskap vid Umeå universitet och jobbar inom forskningsprojektet Representative Democracy in Europe och har under valrörelsen gjort valprognoser på sidan trefyranio.com. Johan Hellström är universitetslektor i statsvetenskap och driver forskningsprojektet Representative Democracy in Europe vid Umeå universitet.


 

[1] Data från Andersson, Staffan, Torbjörn Bergman, and Svante Ersson. 2014. “The European Representative Democracy Data Archive, Release 3”. Main sponsor: Riksbankens Jubileumsfond (In2007-0149:1-E). [www.erdda.se].